Artykuł
Silny rząd a silny Sejm
Data dodania: 2016-12-01
Data dodania: 2016-12-01
Silny rząd a silny Sejm

 

 

Pierwodruk: tekst z książki, Umarli mówią, Poznań 1929. Przedruk: Władysław Konopczyński, O wartości naszej spuścizny dziejowej, Ośrodek Myśli Politycznej, Kraków 2009.

 

Wydobyć z narodu jak najwięcej woli twórczej, z patriotycznie nastrojonego ogółu powołać patriotyczny Sejm, oprzeć na nim silny i rozumny rząd, wezwać do pracy w samorządzie jak najszersze koła obywateli – taki cel szczytny przyświecał twórcom marcowej konstytucji. Jej duch jest republikański, bo ponad wszystko stawia sprawę publiczną i wszystkich wzywa, aby jej służyli; jest demokratyczny, bo wszystkim na równi udo­stępnia prawa i zaszczyty; jest narodowy, bo obowiązki normuje i wolność reguluje w imię dobra narodowego.

Czarnowidztwem i niewdzięcznością byłoby pomawiać au­torów konstytucji o uleganie, czy też pobłażanie anarchicznym instynktom w duchu smutnej tradycji XVII i XVIII wieku. Niemniej, jeżeli ideał Polski odrodzonej nie wszedł w ciało i krew poszczególnych artykułów ustawy konstytucyjnej, ani też nie znalazł wcielenia w ustawodawstwie późniejszym, to „drugi z rzędu na zasadzie tej konstytucji wybrany Sejm” po­winien usterki usunąć. A jeżeli u podstawy dzieła 1921 roku leżał zbyt optymistyczny pogląd na zdolności państwowotwórcze przeciętnego Polaka, to i ten błąd trzeba będzie przy rewizji praw zasadniczych skorygować – choćby poprawki sięgnąć miały aż w głąb podstawowych urządzeń.

Sejm ustawodawczy w lepszej swojej części żył entuzjazmem ludzi nagle z piekła przeniesionych do raju. Zdawało im się, że podniecenie patriotyczne nigdy nie zniży lotu, że z postępem uświadomienia i oświaty ogarniać ono będzie coraz szersze koła. Niedoceniano siły pobudek klasowych i potęgi ciemnoty; nie zdawano sobie sprawy z tego, jak słabo przyszli prawodawcy czuć będą odpowiedzialność wobec wiecznej Polski, a jak dalece poczują się odpowiedzialnymi – każdy wobec swojego zaścianka. Nie przewidziano fatalnej pokusy do rozdrabniania się na partie i partyjki, niezdolne do wiązania się w dwa wielkie obozy pod sztandarem spraw pierwszorzędnych – z poświęceniem tego, co drugorzędne.

Otrzymaliśmy Sejm, który, słuszniej niż Sejm staropolski można razem z królem Leszczyńskim[1] nazwać kapelą wyśmienitą z przednich muzykantów złożoną, a który jednak ugina się pod ciężarem prawodawczych (i wiecowych) obowiązków. Dwustu ludzi z wyższym wykształceniem zamiast na własną rękę pro­jektować ustawy, raz po raz wzywa inicjatywy rządowej, własną bowiem inicjatywę posłów w rzeczach kardynalnej doniosłości podcięła niewiara i wątpliwość: czy coś, co my napiszemy, zyska poparcie choćby najbliższych przyjaciół, czy nie lepiej quieta non movere [nie ruszać tego, co spokojne (nie kusić licha)]? Demagogia święci smutne tryumfy. Sam byłem świadkiem tego, jak w kwestii redukcji świąt, tak ważnej dla wzmożenia naszej wytwórczości gospodarczej, klub najpoważniejszy, najśmielszy, najofiarniejszy, najmniej podległy demagogii klasowej, powziął decyzję nie według tego, co dyk­towała rzeczywistość i logika, ale pod wpływem obawy, „co powiedzą na wiecach chadecy”: groziło niebezpieczeństwo, że kiedy ZLN[2] w zgodzie ze Stolicą Apostolską i z polskim episkopatem oświadczy się za zmniejszeniem liczby świąt, to ChD[3] w zgodzie z NPR[4], z pp. Perlem[5], Liebermannem[6] i komunistami oskarżą go o dążności niekatolickie! Podobnie jak odwaga cywilna, nie dopisuje często świadomość prawa i bezprawia. Ile to pracy trzeba było, aby tak zwaną ochronę lokatorów częściowo uzgodnić z konstytucją, a kiedy doszło do likwidacji niekonstytucyjnych ustaw o ochronie drobnych dzierżawców, nienormalne stosunki utrwalono na dalszych lat sześć, nagięto je tylko do interesów jednej warstwy społecznej (chłopów posesjonatów), i klub ChD, którego członkowie nie­raz gawędzą o potrzebie praworządności, ratował swymi głosami nową ustawę, sprzeczną zarówno z ideą własności, jak i z pro­gramem reformy rolnej. Ostatnio, gdy klub ZLN próbował powetować ujemne skutki pomnożenia świąt przez zrównanie naszego tygodnia pracy z tygodniem ustalonym w konwencji waszyngtońskiej, znów demagogia pogrzebała te usiłowania. Zaznaliśmy rządów parlamentarnych i nieparlamentarnych. Tylko te ostatnie umiała uszanować lewica. Rząd parlamen­tarny ósemki i jedynki, zwalczany przewrotowymi środkami, miał ręce spętane lękiem: czy jego właśni przyjaciele wytrzymają ciężar niepopularności? Jakoż wytrzymali nie wszyscy, i rząd, za którym stały miliony, upadł. Powstało ministerium, za którym otwarcie nie stoi żadna większość, tym tylko silne, że nikt nie życzy jego upadku, bo nikt nie chce zajmować jego miejsca. Dla sanacji skarbu, przykrojonej według życzeń lewicy, szar­pnięto warsztaty gospodarcze, los ustaw samorządowych i innych puszczono na flukta przypadkowych głosowań. Oglądając się na Sejm, tj. targując się na prawo i lewo, ale przede wszystkim na lewo, rząd z inicjatywą nie śpieszy. Nikt nie zaprzeczy, że gabinet pozaparlamentarny p. Wł. Grabskiego[7] śmiałością po­czynań finansowych zaćmił rządy poprzednie, z drugiej strony można zrozumieć jego oględność w traktowaniu zagadnień innych, płynącą z konieczności oglądania się na lewicę: ale takie istnienie z czyjejś łaski, takie okupywanie się żywiołom nieodpowiedzialnym, zdrowym objawem nie jest, a wynika ono, jak to dziś jasno widać, z ustrojowych niedomagań polskiej państwowości.

Można mówić, że zrobiliśmy sobie konstytucję na wyrost, że w jej ramach społeczeństwo miało się dopiero wychować do politycznego życia, że kto chce nauczyć pływać nieumiejącego, ten go puszcza od razu na głęboką wodę. W każdym razie było to mierzeniem sił na zamiary, i jeśli nie dziś, to jutro z podobnym romantyzmem trzeba się pożegnać. Dobrze jest, kiedy konstytucja wychowuje obywateli, ale przede wszystkim musi ona uwzględniać ludzi takich, jacy są, jacy stanowią ogro­mną większość i ton nadają życiu politycznemu. Tysiączne ka­zania i nauki moralne pod adresem ministrów, posłów, sena­torów, partii, klas etc. w rodzaju: „dobro narodu ponad inte­resy klasowe”, „niech wszystkie partie podadzą sobie ręce”, „niech rząd zdobędzie się na program”, „posłowie, przestańcie wichrzyć”, „wyborcy, wybierajcie lepszych posłów i senatorów”                                                – to wszystko jest piękne, ale to nie wystarczy. Trzeba tak zmienić konstytucję, tak nastawić kółka mechanizmu, aby na­prawa stosunków i ludzi stała się naturalnym wynikiem ich funkcjonowania.

A najważniejszym postulatem naprawy jest: silny rząd obok silnego Sejmu.

 

I.

Zbyt wiele stosunkowo pisano u nas o względnej sile Pre­zydenta i rządu w stosunku do Sejmu oraz Sejmu w stosunku do rządu i Prezydenta, za mało o wewnętrznej sile władzy pra­wodawczej i wykonawczej nad ich wspólnym obiektem, tj. nad społeczeństwem. Sejm nie wtedy jest silny, kiedy ma do czy­nienia ze słabym rządem, lecz wówczas, gdy wolę swoją i myśl wpaja wszystkim klasom, dzielnicom, grupom etnicznym i spo­łecznym. A rząd jest słaby nie wtedy, gdy współpracuje z sil­nym, ale znającym swoje szranki Sejmem, lecz wtedy, gdy nie kieruje sprężyście organami podwładnymi; słaby, gdy dobrany przypadkowo i rozbity na niezgodne kierunki, słaby, gdy lęka się złego humoru partyjek i tłumów wiecowych, słaby, gdy pada za lada podmuchem ze strony takiego Sejmu, co sam nie umie się zdobyć na czyn pozytywny. Sztuka prawodawcy zmierzać winna do tego, aby silny rząd zbudować obok silnego Sejmu i stosunek ich oprzeć na współpracy, a nie na współzawo­dnictwie.

Rozważmy po kolei te trzy zagadnienia.

Powszechny głos uczonych, polityków, publicystów doma­ga się dziś wzmocnienia władzy Prezydenta Rzplitej, przy czym niektórzy, jak p. Stanisław Car[8] w świeżo wydanej książce, sta­wiają Polsce za wzór prezydenta Stanów Zjednoczonych (zresztą czynią to nie bez zastrzeżeń). Obiór pośredni przez naród, bezpośrednio – przez elektorów, miałby wzmocnić pozycję szefa władzy wykonawczej wobec izb prawodawczych. My tę zmianę uważamy za zbyteczną. Prezydent, wybrany przez elektorów, o ile nie otrzyma rozleglejszej niż dotąd władzy, będzie tak sa­mo zależny od swego stronnictwa, jak i wybrany przez zgroma­dzenie narodowe. Nikt też nie dowiódł Prezydentowi Wojciechowskiemu[9], by prowadził politykę tych partii, które w grud­niu 1922 r. oddały mu swe głosy. Powszechne wybory – choćby nawet za pośrednictwem elektorów – prowadzą do tego, co Mochnacki[10] nazywa „terroryzmem wielkiego imienia”: ludzie za­pominają o programach, biegną za głosem reklamy, obwołując triumfalnie nazwisko, o którego charakterze politycznym wiedzą znacznie mniej, niż „ślepy Mazur” z r. 1573 wiedział o swoim „Rdeście” czy też „Gaweńskim”[11]. Przy głębszym uświadomieniu obywatelskim ogółu może obiór Prezydenta przez elektorów dawać w Ameryce wyniki dobre: u nas przypadkowy wybra­niec tłumów uległby łatwo pokusie wywoływania konfliktów i wstrząśnień.

Można i trzeba wzmocnić i uniezależnić stanowisko Prezy­denta, ale to wyłącznie przez rozszerzenie jego atrybucji, przy równoczesnym oparciu jego aktów o najwyższy autorytet wiedzy i doświadczenia politycznego. Ten ostatni postulat spełni Rada Stanu, o ile będzie złożona z fachowców, tj. byłych wyższych urzędników, sądowników, działaczy społecznych, uczonych – a nie z tuzów partyjnych. Dlatego też na jej skład nie powinna mieć wpływu żadna większość parlamentarna i żaden gabinet. Pierwszy komplet mianowałby Prezydent spośród kandydatów, przedstawionych w potrójnej liczbie przez samorządy, organi­zacje gospodarcze i naukowe, korporacje prawnicze lub t. p.; każdy nowy prezydent miałby prawo zmienić skład połowy Rady, eliminując połowę członków najdawniej mianowanych. Departamentem lub komisją Rady stałaby się Komisja Kodyfika­cyjna; inne departamenty objęłyby, jak we Francji, we Włoszech i w większości krajów zachodnich – sądownictwo administra­cyjne i kompetencyjne.

Rada Stanu zabierze głos przy stosowaniu każdej z trzech atrybucji, które zdaniem naszym powinien otrzymać Prezydent Rzplitej. Mamy na myśli:

l. Prawo inicjatywy ustawodawczej. Doświadczenie przekonało, że inicjatywa rządu nie wystarcza, a inicjatywa po­selska jest zbyt wątła, by z rządową konkurować i tym przy­spieszać jej tempo. Rząd parlamentarny unika spraw niesym­patycznych dla wyborców, rząd pozaparlamentarny wystrzega się tematów drażliwych. Wzgląd na stronnictwa – i wzgląd tych ostatnich na wyborców – hamuje pracę ustawodawczą: niechże ją popchnie naprzód czynnik od fluktuacji sejmowych niezależny. Kontrasygnata ministrów byłaby przy aktach inicja­tywy prezydialnej zbyteczna.

2. Prawo zawieszającego veto. Niezależnie od hamulca na lekkomyślnego prawodawcę, jaki posiadać będzie senat, po­winien i Prezydent Rzplitej trzymać rękę na dłoni popędliwego prawodawcy. Jeżeli ma on czuwać nad przestrzeganiem kon­stytucji i nad interesami państwa, to trzeba mu pozwolić opóź­niać promulgację ustaw do 2 miesięcy, w tym wyrachowaniu, że albo rząd, albo izby naprawią popełnioną pomyłkę. Gdy zwłoka skutku swego nie osiągnie, Prezydent użyje – oczywi­ście po zasięgnięciu zdania Rady Stanu – swojej ultima ratio [decydującego argumentu], którym powinno być:

3. Rozwiązanie izb. Sądzimy, że w związku z veto musi dojść do rozwiązania obu izb naraz. Wówczas nowe ciało ustawodawcze uchwali lub odrzuci zawieszoną ustawę – ostatecznie, i wejdzie ona w życie niezwłocznie. W innych wypadkach, bez związku z veto, Prezydent mógłby rozwiązać każdą izbę osobno, w miarę potrzeby. Tę jednak prerogatywę może każdy Prezydent zastosować nie więcej, jak dwa razy w okresie swego urzędowania, i po dwukrotnym odnowieniu każdej izby winien się poddać ponownemu obiorowi przez Zgromadzenie Narodowe.

Tak uposażony Prezydent Rzplitej przestanie być biernym symbolem władzy, stanie się jednym z punktów ciężkości i głównym ogniwem ciągłości w polityce państwowej. Każdy gabinet ministrów, nawet na wskroś parlamentarny, znajdzie w nim ostoję przeciwko ślepym zapędom sobkostwa i demagogii, jakich czę­sto nawet najbardziej zasłużone stronnictwa nie umieją w kraju opa­nować.

Dalecy jesteśmy natomiast od chęci odrywania ministeriów od ich podstawy parlamentarnej, rozdrabniania ich na atomy – i czynienia z nich igraszki kapryśnego prezydenta. Taki zaś skutek miałoby przeprowadzenie zasady, którą w swej książce proponuje p. St. Car, gdy radzi, aby Prezydent Rzplitej mógł oddalać dowolnie całe gabinety i dobierać sobie poszczególnych ministrów ponad głową premiera. Czym byłby wówczas premier? Co stałoby się z jego odpowiedzialnością – nie tylko z tą dzisiejszą przesadną, ale i normalną, niezbędną, bez której nie może być rządu?

Powrotu scen czerwcowych 1922 roku nikt rozumny w Polsce sobie nie życzy, bo nie tędy prowadzi droga do sta­bilizacji naszych ministeriów.

 

II.

Sejm jest silny nie wówczas, gdy zebrawszy do kupy do­stateczną sumę uraz, antypatii, rachub demagogicznych, doktryn, wspólnym pomrukiem spędza z ławy rządowej niepopularnego ministra, lecz wtedy, gdy wie, czego chce, gdy konsekwentnie pisze i realizuje mocne a mądre prawa, dobrze gospodaruje, wyłania dobry rząd. Z czterech tych warunków, pierwszy do­tyczy tworzenia trwałych większości, drugi łączy się z kwestią senatu oraz ulepszeń i uproszczeń proceduralnych, trzeci do­tyczy ustawodawstwa budżetowego, czwarty zależy od normal­nego stosunku między rządem i Sejmem. Zacznijmy od punktu drugiego.

A) Obecna współpraca naszych izb prawodawczych pozostawia wiele do życzenia; powiedzmy śmiało: jest na przy­szłość nie do utrzymania. Sejm przy uchwaleniu każdej ustawy, spokojny jest o to, że jego błędy ktoś jeszcze przejrzy, wytknie i można je będzie wyretuszować. Senat, pragnąc dowieść swej racji bytu, poprawia nieraz w uchwałach izby młodszej – sty­lizację i interpunkcję. Jeżeli Sejm obstaje przy swoim, Senat czuje o to delikatną urazę. Kontaktu między senatorami i po­słami nawet w tych samych klubach jest mało: izby i ich skła­dowe części nie znają nieraz obustronnych motywów głoso­wania. Z przyznanego w regulaminach prawa odwiedzania komisji obustronnych nikt prawie nie korzysta. Najpilniejsi tylko senatorowie przysłuchują się obradom i swarom młodszych braci, co jednak do wzajemnego zbliżenia nie prowadzi. Senat już uświadomił sobie, że jest czymś odrębnym, że mógłby być czymś pożytecznym – uznają to również lewicowcy – ale na razie jest raczej magni nominis umbra [cieniem dawnej świetności]. W zdrowym ustroju parlamentarnym obie izby powinny być równorzędne, albo raczej powinien być, mówiąc po staropolsku, jeden Sejm złożony z Se­natu i Izby Poselskiej. Sejm jest stanowczo zbyt liczny: w komisjach intensywnie pracuje posłów 120-150, reszta „pracuje w okręgach”, i to nie zawsze pracuje dla Rzplitej. Tę pracę można w ogromnej mierze zostawić żywiołom miejscowym. Jeżeli w Czechach jest 300 posłów oraz 150 senatorów, to i u nas taka liczba prawodawców wystarczy. Równorzędność dwóch izb należy rozciągnąć na całą dziedzinę właściwego prawodawstwa. Inicjatywa niech służy tak posłom jak sena­torom. Rząd swoją inicjatywę może skierowywać do każdej izby – według upodobania; tak samo Prezydent Rzplitej. Która izba pierwsza przystąpi do obrad nad projektem, ta pierwsza kończy, po czym dopiero przystępuje do roboty izba druga. Trzykrotne czytanie w każdej izbie da dostateczną rę­kojmią przemyślenia przedmiotu. Jeżeli izba później obradująca wprowadziła poprawki, a izba pierwsza ich w jednym czytaniu nie przyjęła, wspólna komisja obu izb wypracowuje tekst osta­teczny, a wspólne zgromadzenie posłów i senatorów projekt przyjmuje albo odrzuca en bloc [w całości]. Wówczas jedynie ustawy nasze będą wychodziły z pracowni wspólnej komisji w możliwie doskonałej szacie prawniczej. Wyjątki z zasady równorzędności: budżet i ustawy finansowe powinny być najpierw wnoszone do izby poselskiej; do odpowiedzialności parlamentarnej (o której mowa będzie niżej), powinna pociągać ministrów jedynie Izba Poselska; do odpowiedzialności konstytucyjnej obie izby na równi.

B) Nie ulega wątpliwości, że mimo różnych ulepszeń i upro­szczeń przewidzianych w regulaminie, ogromna masa energii psychicznej idzie w naszym Sejmie na marne. I w komisjach i w plenum gadulstwo folguje sobie bez ceremonii; posłowie dalej siedzący, dzięki wadliwej akustyce niewiele słyszą; wszczy­nają więc jakby przez zemstę, rozmowy, aby i ci, co siedzą tuż koło trybuny, nie wyłączając marszałka – nic nie słyszeli. Naraz mówi 10, 20, 50 posłów, a każdy mówi na głos, nikt nie szepcze. Powiadają, że na to jedynym środkiem będzie wybudowanie nowego gmachu sejmowego. Być może – ale przy obecnym stanie rzeczy, szczegółowe odnawianie i decydo­wanie zawiłych rzeczy jest w plenum niepodobieństwem i już dla tego samego trzeba pomyśleć o lepszej ekonomii czasu, sił i środków (tj. elektryczności, stenografii etc.). Zgromadzenie, które skwitowało z inicjatywy w większym stylu, powinno przyjąć bez żalu następujące wnioski:

1. Traktaty międzynarodowe zatwierdza się en bloc.

2. Wnioski Komisji Kodyfikacyjnej, o ile nie wykraczają poza obręb jej kompetencji, również można tylko przyjmować lub odrzucać w całości. Aby zaś odrzucanie zdarzało się rzadko, powinien Sejm uchwalać dla Komisji rezolucje wskazujące: w jakim duchu życzy sobie mieć ułożone prawo małżeńskie, spadkowe, karne, postępowanie sądowe itd.

3. Trzeba sobie powiedzieć, że są zadania skomplikowane, których Sejm o kilkuset głowach i rozbieżnych tendencjach, choćby siedział w najbardziej akustycznej sali, nie załatwi, i że takie zadania winien on przekazywać rządowi. Mogą teoretycy ob­stawać przy „rozłączeniu władz”, mogą dowodzić, że parlament nie ma prawa przekazywać organom wykonawczym swej atrybucji prawodawczej. Jednak ci sami teoretycy (np. Esmein[12]) przyznają, że obok „pouvoir exécutif” istnieje także „pouvoir réglementaire”, że Prezydent i rząd muszą mieć możność wy­dawania rozporządzeń i to nie tylko „wykonawczych” w ścisłym znaczeniu wyrazu, ale również takich, które kształtują prawa oraz obowiązki obywatelskie. Między rozporządzeniem i ustawą różnica jest tylko formalna, i żadna konstytucja dotąd nie okre­śliła, jakie przedmioty z natury rzeczy muszą być trak­towane drogą ustawodawczą. Ustawodawstwo ma tylko pierw­szeństwo co do czasu, polegające na tym, iż stosunki uregulo­wanie drogą ustawodawczą, tylko tą samą drogą mogą być zmieniane: jeżeli nasza konstytucja kazała w tym trybie uchwalać budżet i pobór rekruta, chociaż z natury są to sprawy doraźne, nie ogólne – to żadne rozporządzenie nie może wkraczać w tę dziedzinę. Ale konstytucja w ulepszonej postaci powinna uznać zasadę, że Sejm w każdej kwestii może udzielić rzą­dowi pełnomocnictw w formie ustawy „ramowej”, poczym rząd użyje w granicach pełnomocnictwa swego „pouvoir réglementaire”. Już dzisiaj artykuł 6. konstytucji pozwala załatwiać „na mocy ustawy”, a niekoniecznie „w drodze ustawodawczej” tak ważne rzeczy, jak zaciągnięcie pożyczki państwowej, zbycie, zamianę i obciążenie nieruchomego majątku państwowego, na­łożenie podatków i opłat publicznych, ustanowienie ceł i mono­polów, ustalenie systemu monetarnego oraz przyjęcie gwarancji finansowej przez państwo. Jeżeli ten artykuł wydaje się komuś nie dość wyrazisty, to go trzeba uwypuklić – ale też trzeba go uogólnić. Niechaj Sejm w każdej chwili odbiera pełno­mocnictwa, gdy uzna tego potrzebę, ale niech nie dźwiga się sam ponad swą zdolność. Praktyka na tym zyska, a teoria już dawno znalazła formułki, w których zasada pełnomocnictw wybornie się mieści. Niechaj też nikt nie upatruje w takim akcie dobrowolnego samoograniczenia legislatywy jakiegoś „ban­kructwa parlamentaryzmu”; bankructwo to niewypłacalność, to niespełnianie obowiązków, to jałowość, zaleganie spraw, fuszerka ustawodawcza, przed czym my właśnie chcielibyśmy parlamen­taryzm uchronić.

C) Człowiek, który obiecuje więcej, niż może spełnić, jest niewątpliwie słaby. Sejm, który nie ma siły odrzucić wniosków, obciążających nadmiernie państwo, a nie umie znaleźć środków na ich pokrycie, zasługuje na ten sam zarzut. Czuli to prawo­dawcy 1921 roku i dlatego w artykule 10 próbowali ukrócić łapczywą kosztem państwa inicjatywę demagogów, stanowiąc, że „wnioski i projekty ustaw, pociągające za sobą wydatki ze skarbu państwa, muszą podawać sposób ich zużycia i pokrycia”. Mimo to wnioski wadliwe zgłaszano i marszałek Sejmu wahał się, czy ma je w ogóle przyjmować z rąk posłów. W tym sęk, że artykuł 10 daje normę regulaminową, a nie przewiduje, co ma nastąpić, jeżeli izba jednak podobny wniosek uchwali. Otóż powinno nastąpić to, że ustawa, wykraczająca za ramy budżetu, a nie wskazująca nowych środków pokrycia, nie wejdzie w życie, póki Sejm środków nie znajdzie. To trzeba napisać czarno na białym. I trzeba cały art. 6. o budżecie ująć w ścisłą formę podobną do tej, jaką m.in. Belgowie napisali sobie już w r. 1831: że budżet musi obejmować wszystkie dochody i wydatki. Jeżeli chcemy skrępować samowolę rządu, dodajmy, że przewyżki z roku zeszłego nie mogą iść na dowolne łatanie dziur w roku następnym; jeżeli przeciwnie chcemy zapewnić rządowi pewien zakres wolnej gospodarki, to zastrzeżmy, że inicjatywa poselska, o jakiej wyżej była mowa, nie powinna obarczać funduszów dyspozycyjnych. Jeżeli nam zależy na po­prawnym toku ustawodawstwa, to zawarujmy, żeby do budżetu nie „wtykano” (angielskie: tacking) przepisów, które nie prze­szły przez zwykłą drogę ustawodawczą. W każdym razie kon­stytucja powinna mówić o gospodarce państwowej więcej, niż mówiła dotąd: wówczas poseł, postawiony oko w oko z rzeczy­wistością, przestanie rzucać na wiecach obietnice, za które kiedyś „Grecja płacić ma”.

D) Pozostawałoby tu omówić jeszcze jedną słabość Sejmu, wynikającą z głębokiego nieporozumienia. Zadaniem izb przed­stawicielskich jest ustalać, rozwijać, gruntować prawo. A prawem jest to, co jest słuszne i normalne samo przez się, nie zaś to, co dogadza większości. Kto oprze się na sumieniu prawniczym, ten jest mocny; kto zechce dogadzać interesom „szerokich” czy też „wąskich” warstw, ten straci równowagę i stanie się igraszką tłumu. Z rozważań tych zdaniem naszym wynika, że w Polsce potrzeba „Trybunału Konstytucyjnego”; ale to materia wielka i wymagająca osobnej, gruntownej analizy.

 

III.

Jeżeli rządy parlamentarne mają polegać na szybkim dosto­sowywaniu się władzy wykonawczej do nastrojów Sejmu – pra­wodawcy, to my mamy takiego parlamentaryzmu za dużo. Zamiast rozłączenia władz, widzimy na każdym kroku miesza­nie się czynników sejmowych do spraw administracji. Pierwsze wywierają nacisk na drugie za pomocą interpelacji, rezolucji, przez rady i prośby osobiste (to najpospolitszy rodzaj „inge­rencji”), przez komisje śledcze, przez uchwalanie budżetu i ustaw finansowych, przez uchwalanie ustaw dogodnych dla rządu lub niedogodnych. Przedostatni sposób wywarcia presji polega na wyrażeniu nieufności, ostatni – na pociągnięciu ministra przed Trybunał Stanu. Z całego tego arsenału inter­pelacja jest już dzisiaj doszczętnie zbanalizowana – i zbagate­lizowana. Nad odpowiedzią rządu rzadko kiedy odbywa się dyskusja. Interpelacją można się popisać na wiecu; można w niej „zimmunizować” każdy nonsens i każde bezeceństwo: innych następstw taka wymiana papierów między 10 posłami i jednym ministrem nie miewa. Rezolucje znaczyłyby coś, gdy­by za nimi stała skrystalizowana większość. Odrzucenie lub zepsucie ustawy, wniesionej przez rząd, wobec obojętnej postawy rządu, nigdy jeszcze nie wywołało przesilenia, bo z wyjątkiem drugiego gabinetu Witosa[13], żaden gabinet nie powiedział nigdy, że chce ze swym programem zwyciężyć lub zginąć.

Za to tak zwane pociągnięcie ministra do odpowiedzialności parlamentarnej święci istne orgie. Pokolenia wykuwały ten oręż w walce z samowolą królów; magiczne słowa, „parlament nie ma zaufania” oszczędzają krajowi rozlewu krwi, i doprawdy nie ma nic lepszego, jak rząd parlamentarny, pod warunkiem, że parlament wie, czego chce. Tymczasem różne kraje naślado­wały system angielski, nie nauczywszy się uprzednio tworzyć większości parlamentarnych. Anglików na papierze prześcignię­to: co oni traktowali jako sekret mądrości politycznej, to Cze­si, Niemcy po katastrofie i Polacy wypisali sobie jako ścisły przepis prawny: że sejm może odwołać w każdej chwili każde­go ministra, albo też wszystkich razem. Co prawda, w Czechach i w Niemczech pomyślano o unormowaniu tej prerogatywy: kazano odsyłać wniosek o wotum nieufności najpierw do komisji, oraz wyznaczono dalszy termin głosowania nad nim. U nas bywały zapędy do jeszcze silniejszego uwrażliwienia ministrów na pomruk ław poselskich: jakaś interpelacja, jakieś kłopotliwe zapytanie w komisji, jakaś rezolucja, skreślenie stu złotych w budżecie, przypadkowe głosowanie w komisji – wszystko dostarcza powodu do żądania, aby minister ustąpił. Jak nie ustąpi, to jest gruboskórny.

Otóż rząd powinien być gruboskórny. Rząd nie może być trzciną, ani osiką, ani mimozą, ani chorągiewką na dachu – bo póki on nie pokaże sztywnego karku, nigdy stronnictwa nie pogłębią zasad swego postępowania, nie zszeregują się po dwóch stronach izby – i nie utworzą większości. Jesteśmy świadkami gry gorszącej i niemoralnej. Poza obrębem tych stronnictw, które tworzyły rząd większości polskiej, żaden inny klub nie bierze odpowiedzialności za gospodarkę państwową, a każdy chce mieć na nią wpływ i ma go w istocie, bo jeśli rząd obstaje przy swoim programie, to zawsze można mu pod­stawić nogę, albo urządzić 6 listopada. Mógłby rząd lekcewa­żyć te próby wymuszenia, cóż kiedy wszyscy nauczyli się gro­zić, jedni – buntem, drudzy – nieprzychylnym głosowaniem. A ponieważ bunt jest straszniejszy, więc rząd ma „lewe ucho lepsze niż prawe”. Dla jednych zasady, dla drugich posady. Inicjatywa dorywcza, bez planu. Ze szczytu „odpowiedzialności parlamentarnej” spadamy w bagno nieodpowiedzialności.

Na to jest jedna tylko rada. Gdzie nie ma większości, tam nie ma Sejmu, są tylko stronnictwa. Jeżeli chcemy uratować dla lepszej przyszłości rząd odpowiedzialny przed Sejmem, to musimy dziś uniezależnić rząd od stronnictw. Lecz jak to zro­bić? Czy znieść po prostu artykuł 58. konstytucji, i na powrót, jak w Anglii, traktować przystosowanie rady ministrów do większości, jako zwyczajowe prawidło polityczne? Czy pójść za radą p. St. Cara i pozostawić odwoływanie, tudzież miano­wanie każdego ministra w ręku Prezydenta Rzplitej bez wzglę­du na wolę Sejmu? W żadnym razie. Musimy uznać instytu­cję większości za fakt podstawowy, od którego istnienia zależy i po którego zaistnieniu legalnie musi powstać rząd parlamen­tarny. Skorośmy powiedzieli A, powiedzmy także B. Jeżeli większość może rząd obalić, to powinna go zaraz zbudować. Inaczej Prezydent zamianuje taki gabinet, jaki podejmie się spełniać jego program – aż do powstania rządu opartego na większości.

Jak to – spytają czytelnicy – więc rządy prezydialne, jak w Ameryce? System Prezydenta Wojciechowskiego i premiera Grabskiego wyniesiony na poziom zasady? Więc koniec rzą­dów parlamentarnych? Nie, nie koniec: to dopiero początek. Parlamentaryzm i system rządów gabinetowych funkcjonował dobrze tak długo, póki pamiętał zwycięskie walki z monarchizmem i póki miał ambicję sprawowania władzy w imieniu całego narodu. Nasz młody Sejm przypisał sobie od razu prawo decy­dowania pośrednio lub bezpośrednio o ustawodawstwie i o wy­konawstwie. Z nikim nie konkuruje, z nikim nie potrzebuje się liczyć. Władzy, którą powinien by cenić jak zdrowie, nie­docenia, bo jej nie zdobywał. Jest rozprężony, zblazowany, wrażliwy tylko na to, co o nim powie Pipidówka, a nie na to, co powie Polska jutrzejsza. I dlatego, jeżeli chcemy, aby pewne partie zatęskniły do rządzenia krajem, aby odpowiednio przekształciły swoje programy i taktykę, aby zrzuciły z siebie nędzną nieodpowiedzialność, to musimy stworzyć dla Sejmu przeciwwagę w Prezydencie Rzplitej. Stąd płyną postulaty na­stępujące:

l. Ministrów odwołuje nie większość przypadkowa i wzglę­dna, ale absolutna większość całego Sejmu (np. 223 na 444).

2. Jedyną formą odwołania jest wotum nieufności albo nagana; głosowanie nad nim, jak i nad wotum zaufania, na­stępuje w tydzień po zgłoszonym wniosku, po wysłuchaniu sprawozdania specjalnej komisji.

3. Jeżeli Sejm obalił jednego ministra, premier propo­nuje, a Prezydent mianuje następcę; jeżeli obalono premiera lub cały gabinet, Sejm (kluby opozycyjne) desygnuje najdalej w ciągu tygodnia następcę; Prezydent nie odmówi mu nominacji.

4. Jeżeli partie, które obaliły rząd, nie skorzystają w cią­gu tygodnia z powyższego prawa, albo jeżeli niektóre z nich w ciągu miesiąca przestaną popierać nowy rząd, Prezydent za­mianuje gabinet (fachowy albo urzędniczy), który sprawować będzie władzę aż do wyczerpania środków budżetowych, o ile przed tym terminem nie powstanie większość parlamentarna, której Prezydent z całym zaufaniem będzie mógł zwrócić kiero­wnictwo polityki.

W ten sposób unikniemy przede wszystkim rozszerzenia kryzysów rządowych na osobę Prezydenta Rzplitej (jak to się stało we Francji). Partiom demagogicznym wpoimy przeświad­czenie, że ich dąsy machiny państwowej nie zahamują. Wybor­com wyperswadujemy, żeby nie żądali od posłów szybki z okna, bo to się na nic nie zda: Polska idzie! Wprawdzie niektóre partie spróbują ministrom Prezydenta rzucać kamienie pod nogi; odrzucać niezbędne przedłożenia rządowe; inne zechcą się tar­gować, to im wolno, to legalna broń i nie ma co wątpić, że ga­binet pozaparlamentarny po kilku miesiącach walki, prowadzo­nej taką metodą, złoży broń, jeżeli się przekona, że ci, którzy odrzucają jego projekty, kierują się jakimś wspólnym progra­mem. Długotrwały wysiłek pod ciągłym przymusem uzasadnia­nia, prostowania, uzgadniania stanowisk i dróg, a pod cichym parciem pragnienia władzy, jakie tkwi z natury we wszystkich stronnictwach, doprowadzi prędzej do zszeregowania pokrewnych kierunków, niż to się dzieje dziś, kiedy mało kto myśli o bu­dowaniu wspólnej platformy, bo każdy liczy, że można nie brać na siebie odpowiedzialności za rząd, a jednak można utargować jakieś szefostwo departamentu, jakieś województwo czy starostwo za cenę jednego głosowania, pod groźbą jednego podstawienia nogi. Rząd dzisiejszy ma „lewe ucho czujniejsze niż prawe” – bo musi uprawiać ekwilibrystykę; rząd wzmo­cniony proponowaną przez nas metodą, stanie twardo wobec gróźb i potrzeb, jako niewzruszony do czasu rząd konieczności państwowych.

A parlament w twardej szkole politycznej, postawiony wobec wyboru: „albo my, albo on”, „albo rząd, albo posłuszeń­stwo”, na widok premiera, który już nie będzie popychadłem, ani kozłem ofiarnym, skupi się w sobie, wypręży muskuły, jak sportsmen, co poczuł dłoń silną przeciwnika, pozazdrości mu władzy – i albo nagnie politykę rządu do zasad trwałej więk­szości, albo wyłoni z siebie ministerium parlamentarne, jak je już raz wydał po generalskich rządach, gestach i rozmowach p. Wł. Sikorskiego[14]. Kto na tym lepiej wyjdzie: prawica, centrum, czy lewica? Lepiej wyjdzie ten obóz, który w pracy ustawodaw­czej spotka się na jednym szlaku z ludźmi rządzącymi i za pań­stwo odpowiedzialnymi, a w traktowaniu zagadnień skarbowych i gospodarczych poświęci dla państwa tanią popularność.

Marzec 1925

 

Artykuł niniejszy ogłosiliśmy w „Gazecie Warszawskiej Porannej” (9 III – 3 IV 1925). Omawia on tylko część zagadnień naprawy ustroju Rzplitej, część niewątpliwie najważniejszą; nie dotyczy spraw zmiany ordynacji wy­borczej, stanowiska Kościoła, siły zbrojnej, gospodarki państwowej i społecznej, oświaty i kultury, praw obywatelskich etc. Znaczna część wyrażonych tu poglądów znalazła odbicie w projekcie zmiany Konstytucji, wniesionym przez Związek Lud.-Narod. w r. 1926 (por. Nasz Sejm bez obsłonek).

Co do niektórych kwestii, będących od tego czasu na porządku dzien­nym dyskusji, pragniemy zaznaczyć co następuje.

l. W ordynacji wybor­czej do Sejmu uważamy za niemożliwe odebranie prawa głosu warstwom, które go już otrzymały, za możliwe natomiast i pożądane podniesienie wieku wyborców do lat 25, a posłów do lat 30, tudzież przyznanie głosów dodat­kowych za umiejętność czytania i pisania po polsku, oraz dalszych za niższe, średnie i wyższe wykształcenie (system pluralny, według cenzusu wykształ­cenia); również pożądany jest wyższy cenzus wykształceniowy dla posłów.

2. Ordynację wyborczą do Senatu można oprzeć na zasadach analogicznych, o ile by się nie dało utworzyć ciała wyborczego z obywateli czynnych tj. mających za sobą pewien czas pracy politycznej, gospodarczej, społecznej, duszpasterskiej, kulturalnej, oświatowej.

3. Doświadczenia ostatnich dwóch lat nie osłabiły naszych zastrzeżeń przeciw systemowi amerykańskiemu: jeżeli bez naśladowa­nia Amerykanów mamy terror, rugi, deprawację i karierowiczostwo, to do cze­go dojdzie, gdy w konstytucji i w życiu zapanuje zasada: „łupy dla zwycięzców”?

4. Co do odpowiedzialności rządu nie podzielamy poglądu R. Dmowskiego, że parlament tylko przez odmowę budżetu ma wyrażać nieufność rządowi. Za daleko czekać na dyskusję budżetową, gdy błędy lub grzechy wyjdą na jaw zaraz po uchwaleniu budżetu; przy tym budżet należy opraco­wywać z główną troską o gospodarkę państwową, a nie z myślą o obaleniu niesympatycznego rządu. Bądź co bądź pogląd Dmowskiego zmierza prosto i szczerze do jednego celu, mianowicie do zapewnienia ciągłości rządu, czego nie można powiedzieć o recepcie dra Bolesława Motza[15], zaleconej obozowi radykalnemu w lutym 1928 r. (zob. „Kurier Poranny” i „Gazeta Polska” w Pary­żu). Autor, usiłując dogodzić swym braciom, radykałom paryskim, a zarazem utrwalić w Polsce rządy sanacji, proponuje, by Prezydent odwoływał poszcze­gólnych ministrów na żądanie absolutnej większości pełnego Sejmu, a premiera na żądanie 2/3 Sejmu. Taki przepis zachęcałby tylko rząd do ciągłego dezorganizowania większości parlamentarnej, a więc do podkopywania powagi przedstawicielstwa narodowego. Nierównie trafniej ujmuje te sprawy Klub Narodowy w trzecim Sejmie, gdy wyklucza z góry odwoływanie przez Sejm poszczególnych ministrów: jeżeli cały gabinet ma poparcie Sejmu, to do usu­nięcia zeń gorszych członków wystarczą inne sposoby krytyki i kontroli parlamentarnej. Por. też Program Stronnictwa Narodowego, wygłoszony w październiku 1928.



[1] Stanisław Leszczyński (1677-1766), król polski w latach 1704-1709 i 1735-1736. Pierwszy raz objął tron dzięki wsparciu Szwedów, w czasie gdy ci odnosili sukcesy w wojnie północnej (choć pierwotnie zobowiązał się, że obejmuje koronę czasowo, aby przekazać ją Jakubowi Sobieskiemu). Odwrócenie się losów rywalizacji szwedzko-rosyjskiej, przesądziło o utracie władzy przez Leszczyńskiego w 1709 r. Po śmierci Augusta II ponownie został królem, tym razem wsparty przez swojego zięcia, króla Francji Ludwika XV, a także większość szlachty. Trzy tygodnie po elekcji Leszczyńskiego, zwolennicy pozostania dynastii Wettinów na tronie polskim, wsparci przez wojska rosyjskie, ogłosili królem Augusta III. O wyniku wojny sukcesyjnej przesądziła interwencja rosyjska. Leszczyński musiał opuścić Polskę. Ludwik XV uczynił go dożywotnim władcą Lotaryngii, gdzie zyskał uznanie jako sprawny i sprawiedliwy zarządca. O pomysłach politycznych Leszczyńskiego, świadczy napisana przez niego rozprawa Głos wolny wolność ubezpieczający, napisana w 1733 r., a wydana w 1748, w której opowiadał się za gruntowną reformą ustrojową, polegającą m.in. na wzmocnieniu władzy królewskiej.

[2] ZLN – czyli Związek Ludowo-Narodowy, powstała w 1919 r. endecka partia polityczna, odgrywająca wielką rolę w pierwszych latach II RP, odnosząca sukcesy wyborcze, współrządząca wówczas krajem (we współpracy z ludowcami Witosa – tzw. rząd Chjeno-Piasta), pozostająca w ostrym sporze z J. Piłsudskim i jego zwolennikami. Istniała do 1928 r., gdy zastąpiło ją Stronnictwo Narodowe.

[3] ChD - Chrześcijańska Demokracja, czyli Polskie Stronnictwo Chrześcijańskiej Demokracji, powstało w 1919 roku, jego czele stał Wojciech Korfanty. Ugrupowanie to współpracowało w latach 20. z endecją i ludowcami, współtworząc m.in. tzw. rząd Chjeno-Piasta.

[4] Narodowa Partia Robotnicza, powstała w 1920 roku z połączenia Narodowego Związku Robotniczego i Narodowego Stronnictwa Robotników. Nie odegrała w II RP poważniejszej roli, wikłając się w podziały wewnętrzne, zwłaszcza po zamachu majowym, gdy część działaczy poparła Józefa Piłsudskiego, a część pozostała w opozycji.

[5] Feliks Perl (1871-1927), działacz socjalistyczny i publicysta, członek PPS, poseł na sejm II RP, po zamachu majowym w opozycji do rządów J. Piłsudskiego.

[6] Herman Lieberman (1870-1941), prawnik, działacz socjalistyczny, w czasach zaborów zasiadał w austriackiej radzie Państwa i parlamencie Austro-Węgier, w II RP należał do czołowych działaczy PPS, był posłem z ramienia tej partii.

[7] Władysław Grabski (1874-1938), ekonomista, polityk, jedna z czołowych postaci ruchu narodowo-demokratycznego, poseł na sejm II RP z ramienia Związku Ludowo-Narodowego, dwukrotny premier rządu. Przeprowadził reformę finansów publicznych: doprowadził m.in. do powstania Banku Polskiego i zastąpienia marki złotym. W 1926 r. został rektorem SGGW, zaś w 1936 doprowadził do powstania Instytutu Socjologii Wsi, którym kierował do śmierci.

[8] Stanisław Car (1882-1938), prawnik, parlamentarzysta, marszałek Sejmu II RP, współpracujący blisko z J. Piłsudskim, współtwórca teoretycznych podstaw jego rządów, główny twórca konstytucji kwietniowej. Główne prace: Zarys historii adwokatury w Polsce (1925), Czynnik równowagi w nowej konstytucji, Warszawa (1935), Józef Piłsudski a państwo polskie (1930), Konstytucja 17 marca a polska rzeczywistość (1930).

[9] Stanisław Wojciechowski (1869-1953),  polityk, członek Polskiej Partii Socjalistycznej, profesor Wyższej Szkoły Handlowej w Warszawie. Drugi prezydent Rzeczypospolitej Polskiej - ustąpił z urzędu po zamachu majowym.

[10] Maurycy Mochnacki (1804-1834), polityk i publicysta, krytyk literacki, zaangażowany w latach 20. i 30. w działalność spiskową, odgrywał ważną rolę polityczną w czasie powstania listopadowego i w życiu emigracji popowstaniowej emigracji.

[11] Konopczyński odnosi się do elekcji 1573 r., gdy o tron polski ubiegali się arcyksiążę austriacki Ernest, przeciw któremu - jako Niemcowi - protestowała szlachta mazowiecka, zwąca go „Rdestem”, i Henryk Walezjusz, książę andegaweński, zwany stąd „Gaweńskim”, który ostatecznie wyszedł z tej rywalizacji zwycięsko. „Ślepy Mazur” to przysłowiowe określenie szlachty mazurskiej, wyszydzanej często w I RP za upór i - jak twierdzono - zacofanie względem reszty kraju.

[12] Adhémar Esmein (1848-1913), francuski konstytucjonalista, profesor na uniwersytecie w Paryżu i w École libre des sciences politiques.

[13] Wincenty Witos (1874-1945), polityk, czołowy przywódca ruchu ludowego w Polsce, współzałożyciel i lider PSL-Piast (1913), premier w latach 1920-1921, 1923 i 1926, współzałożyciel i prezes Stronnictwa Ludowego (1931), w latach 1933-1939 przebywał na emigracji wskutek represji ze strony rządów sanacyjnych.

[14] Władysław Sikorski (1881-1943), wojskowy i polityk, generał armii polskiej, zaangażowany w działalność niepodległościową na początku XX wieku, w II RP szef Sztabu Generalnego (1921-1922), premier i minister spraw wewnętrznych (1922-1923), minister spraw wojskowych (1924-1925), współzałożyciel Frontu Morges (1936), pozostający w opozycji do rządów J. Piłsudskiego. Po kampanii wrześniowej 1939 r. został premierem rządu londyńskiego. Kierował nim po śmierci w 1943 r., gdy zginął w katastrofie lotniczej koło Gibraltaru. Oficjalna wersja przyczyn śmierci  jest kwestionowana przez niektórych historyków, wskazujących na możliwe zabójstwo generała, którego polityka wzbudzała w czasie wojny duże kontrowersje. Teoria spisku nie znalazła jak dotąd rozstrzygających dowodów.

[15] Bolesław Motz (1865-1935), lekarz urolog, polityk, od 1894 r. zaangażowany w prace PPS, m.in. jako redaktor „Przeglądu Socjalistycznego”, w II RP senator.

Najnowsze artykuły

Literatura a życie polskie

Stefan Żeromski

Data dodania: 2017-11-27

Kongres Wiedeński

Karol Sienkiewicz

Data dodania: 2017-11-27

Skarbiec Historii Polski - przedmowa

Karol Sienkiewicz

Data dodania: 2017-11-27