Odczyt wygłoszony w Krakowie dnia 15 II 1934 na zaproszenie Biblioteki Słuchaczów Prawa UJ, Kraków 1934

 

Reforma Konstytucji, zadecydowana uchwałą Sejmu z dnia 26 stycznia b.r. stanie się w niedługim już czasie prawem obowiązującym, gdy tylko Senat przyjmie zawierający ją projekt.

Pomimo że od bardzo już dawna znany był kierunek zasadniczy reformy, nadany jej przez obecną sej­mową większość, pomimo że sam projekt w ostatecznej swojej postaci został ogłoszony w końcu jeszcze grudnia zeszłego roku, opinia publiczna nie jest należycie zorientowana i nie uświadamia sobie w dostatecznej mierze znaczenia właściwego zmiany Konstytucji. Ustawicznie spotkać się jeszcze można z mniemaniem, że wdrożona zmiana ustroju zrywa radykalnie z urządzeniami prawnopolitycznymi, jakie dotychczas rządziły naszym Państwem, że wywraca całkowicie podstawy, na jakich wznosiła się organizacja państwowa. Mówi się, że reforma odrzuca zasadę demokratycznej reprezentacji, że odrzuca zasadę wielości organów głównych, pełniących funkcje państwo­we i skupia pełnię władzy w osobie Prezydenta, wyrastającego na dyktatora, że dąży do ustabilizowania drogą przymusu prawnego faktycznie istniejący układ sił politycznych.

Mniemania te nie odpowiadają zupełnie prawdzie: należy to stwierdzić z całą stanowczością.

Ustrój powołany do życia przez nową Konstytucję nie opiera się na elityzmie, który by występował, jak u naszych wschodnich i zachodnich sąsiadów, w postaci prawnego zmonopolizowania udziału w życiu państwowym na rzecz jednego jedynego stronnictwa, nie opiera się też na jakiejś dyktaturze jednostki. Rozbudowuje się on na fundamencie wielu organów, tych samych mianowicie, które ustanowiła już Konstytucja poprzednia, utrzymuje nadal w pełni samodzielny charakter tych organów, nie czyniąc żadnego z nich sługą innego potężniejszego, którego samowolę miałyby inne tylko okrywać pozorami swojej współpracy. Wyznacza w końcu Sejmowi, jako organowi obsadzanemu w drodze najszerzej ujętych wyborów demokratycznych, rolę najbardziej istotną i dla całej działalności państwowej najbardziej miarodajną.

Nowa Konstytucja nie przekształca zatem bynajmniej w sposób radykalny dotychczasowego ustroju. Nie takie były cele i założenia reformy. Nie chodziło o zasadniczy przewrót, ale o naprawę Rzeczypospolitej, nie o burzenie, ale o prostowanie ustroju, o wprowadzenie doń wyższej niż dotychczas harmonii, wreszcie o uczynienie z tego ustroju pancerza Państwa silnego i odpornego na zew­nątrz.

Reforma, stając na linii rozwoju, jaki zupełnie wyraźnie rysował się w dziedzinie form polityczno-organizacyjnych Polski Niepodległej, stara się stworzyć ostat­ni etap tego rozwoju, ustabilizować jego wyniki i zam­knąć go przez wzniesienie ostatecznego gmachu ustrojowe­go. Rozwój ten da się określić, jako rozgrywający się (w ra­mach Republiki demokratyczno-reprezentacyjnej) powol­ny proces wyłaniania się z pierwotnego sejmowładztwa – systemu rządów gabinetowych w postaci możliwie naj­bliższej tej, jaką przybiera w parlamentarnych monarchiach Zachodu.

 

Mała Konstytucja z roku 1919

 

Spójrzmy wstecz na przebytą już drogę. Punkt wyj­ściowy stanowi tak zwana „Mała Konstytucja” z 20 II 1919 r. Dawała ona wyraz dążności do skoncentrowania pełni władzy państwowej w jednym licznym ciele, Sejmie, nazwanym ustawodawczym. Władza tego Sejmu została określona jako „suwerenna i ustawodawcza”. Wybrany zaś przez Sejm Naczelnik Państwa miał być tylko „naj­wyższym wykonawcą uchwał Sejmu w sprawach cywilnych i wojskowych”. „Uchwał” – nie tylko ustaw – tak, że Sejm zawarowywał sobie bezpośrednie wkra­czanie we wszystkie akty władzy rządowo-wykonawczej, możność kształtowania swoimi uchwałami konkretnych także aktów władzy. Naczelnik Państwa pozbawiony zo­stał wszelkiej własnej, prawnie rozgraniczonej, samo­dzielnej sfery działania, przemieniony w mechanicznie spełniającego rozkazy Sejmu jego agenta. Naczelnik Państwa miał być oczywiście osobiście odpowiedzialny przed Sejmem za sprawowanie swojego urzędu, tzn., że Sejm mógł go swobodnie odwoływać, kierując się jedynie czysto politycznymi względami. Gdybyż przynajmniej mógł kierować całym aparatem wykonawczym, według własnego uznania dobierać sobie pomocników, którzy zależeliby tylko od niego! Tak by nakazywały lo­giczne konsekwencje zasady osobistej odpowiedzialności politycznej Naczelnika Państwa. Lecz Mała Konstytucja, odzwierciadlając zachłanność władzy Sejmu, nie pozwa­lała na to. Naczelnikowi Państwa pozostawiała wprawdzie funkcję powoływania członków Rządu, ograniczała jednak i tutaj jego swobodę zastrzeżeniem, że winien dokonywać nominacji ministrów „na podstawie porozumienia się z Sejmem”. Ponadto ten w niewoli u Sejmu pozostający Naczelnik  skrępowany jeszcze został uzależnieniem swoich aktów od ministrów. Każdy jego akt prawno-publiczny wymagał podpisu właściwego ministra. By zaś tym dobitniej zaznaczyć, że ministrowie nie mają być tylko narzędziami akcji Prezydenta (którego przecież samego pojęto jako narzędzie woli Sejmu), skupiono ministrów w Radę, postawiono na ich czele Premiera, zadzierzgnięto pomiędzy nimi węzły solidarności i kaza­no im na równi z Naczelnikiem Państwa odpowiadać przed Sejmem. Wszechwładny Sejm, pozbawiając Naczelnika Państwa istotnej władzy, podporządkowując go swoim uchwałom i uzależniając go pod względem podmiotowym od siebie, nie pozwolił mu nawet sprawo­wać osobiście skromnych wykonawczych funkcji, łamiąc jego wolę pryzmatem Gabinetu, przed Sejmem odpo­wiedzialnego, a więc z reguły parlamentarnego.

Naszkicowany przez Małą Konstytucję ustrój był mieszańcem – potworkiem, niezdolnym do życia i niepodobnym do niczego! Tendencje czysto sejmowładcze, a jednak istniał poza Sejmem stojący, choć przez Sejm skrępowany Naczelnik Państwa; Naczelnik osobiście odpowiedzialny, a jednak mający działać tylko w dro­dze aktów kontrasygnowanych przez ministrów, wcho­dzących w skład parlamentarnego Gabinetu.

Tylko praktyka mogła nadać jakiś sens tej plątaninie sprzecznych pomiędzy sobą wątków, porozsnuwać je w kształty takiego, czy innego porządku. I praktyka owa poszła w kierunku parlamentaryzmu typu francuskiego, o tyle oczywiście zbliżając się do niego, o ile było to możliwe w systemie, opartym na jednej tylko Izbie. Decydującą w tym rolę odegrało wyjątkowe osobiste stanowisko Marszałka Piłsudskiego, które sprawiło, że utrzymała się pomimo wszystko odrębność urzędu Na­czelnika Państwa. Gdyby kto inny zajmował podówczas ten urząd, niewątpliwie zostałby wraz ze swą godnością pochłonięty przez wszechwładzę Sejmu. Tymczasem oso­biste stanowisko Marszałka sprawiło, że faktycznie Naczelnik Państwa stał się nieusuwalnym, tym samym wy­mierzone przeciwko Niemu ostrze odpowiedzialności po­litycznej zostało od razu stępione.

Sejm nie mógł kusić się o realizowanie tej odpo­wiedzialności. Tym skwapliwiej starał się o utrzymanie w zależności od siebie Gabinetu. To zwrócenie oczu Sejmu w pierwszym rzędzie na Gabinet, nie pozwoliło na przekształcenie Gabinetu w narzędzie osobistej akcji Naczelnika Państwa.

Dołączył się drugi moment. Marszałek Piłsudski, przeprowadziwszy interpretację owego niebezpiecznego zwrotu Małej Konstytucji „o wykonywaniu uchwał Sejmu w sprawach wojskowych” w sensie oddającym mu wyż­szą w tej dziedzinie swobodę, poświęcił się całkowicie prawie funkcjom swym Naczelnego Wodza, stawiając so­bie za pierwszy cel zdobycie drogą orężną granic, możli­wie najpełniej odpowiadających historycznej misji Polski. Zaabsorbowany tym wielkim dziełem, pozostawił kierow­nictwo wewnętrznych spraw Gabinetowi.

Obydwa te momenty wpłynęły na ustalenie się samoistności Gabinetu w stosunku do Naczelnika Pań­stwa. Marszałek starał się wprawdzie utrzymać obok zasady odpowiedzialności Rządu przed Sejmem, także zasadę odpowiedzialności Rządu wobec siebie, jako Na­czelnika Państwa, nie doprowadziło to jednak do skon­centrowania władzy rządowej w rękach Naczelnika Pań­stwa. Rząd wyodrębniony od osoby Naczelnika Państwa, wysunął się wobec Sejmu na plan pierwszy, w sobie sku­piając odpowiedzialność wobec faktycznej nieodpowiedzial­ności Naczelnika Państwa, a co za tym idzie, przejmując w swoje ręce prowadzenie spraw państwowych.

W ten sposób zaczęły się wynurzać z chaosu Małej Konstytucji zasadnicze elementy systemu rządów parlamentarnych: nieusuwalna Głowa Państwa, powoływany przez Nią Gabinet, odpowiedzialny politycznie przed Izbami także za kontrasygnowane przez siebie akty rządowe Głowy Państwa. Francuski typ podkre­ślała ścisła zależność Gabinetu od Izby. Izba nie mogła być przecież rozwiązana, każdy jej konflikt z Rządem miał tylko jedno rozwiązanie – ustąpienie Rządu.

Pierwszy akt ewolucji ustroju wkroczył na drogę przekształcania się typu rządów zgromadzeniowych, w którym zgromadzenie włada pozbawionymi samoistności i całkowicie sobie podporządkowanymi innymi organami, w typ francuskiego parlamentaryzmu.

 

Konstytucja marcowa a wszechwładza Sejmu

 

Konstytucja 17 marca 1921 roku starała się ten właśnie typ rozbudować i utrwalić. Ustanowiła jako samoistne organy: Prezydenta Rzeczypospolitej, Rząd, Senat, główny jednak ciężar ustroju złożyła w Sejmie, wybieranym na podstawie pięcioprzymiotnikowej ordy­nacji, i temu Sejmowi oddała przewagę nad pozostałymi organami zasadniczymi.

Przewaga w stosunku do Rządu przejawiała się nie w tym, że Sejm obdarzony został przez Konstytucję obfitymi atrybutami zarówno ustawodawczej, jak i kon­trolnej natury, atrybutami sprawiającymi, że Rząd nie mógł rozwijać swej działalności bez współpracy Sejmu, że musiał w Sejmie szukać poparcia swoich przedsię­wzięć, a – co za tym idzie – nie mógł obejść się bez zaufania Sejmu.

To wszystko nie prowadzi jeszcze do supremacji: przeciwnie, konieczność współpracy obydwu organów, będąc warunkiem jedności akcji państwowej, może i po­winna równocześnie oddziaływać jako czynnik harmonizujący te organy, zespalający je w całość na zasadzie pełnej ich równorzędności. Przewagi Sejmu nad Rządem nie stanowi także jeszcze fakt, że dla składu Rządu, jego politycznej barwy, najbardziej miarodajnym wskaźnikiem staje się układ stosunków w Sejmie. Rząd powołany spomiędzy członków większości sejmowej, z jej przywód­ców złożony, tym mocniejsze zyskuje dla siebie oparcie, tym śmielej może kierować sprawami Państwa, tym pew­niej plany swoje realizować. Jeśli ta większość jest moc­na, zwarta, trwała, Rząd, rozporządzający nią, będzie silny i długotrwały. Lecz nawet przy mniej pomyśl­nym układzie, Rząd głęboko w Ciało reprezentacyjne wkorzeniony, z niego będzie czerpał energię i możność skutecznego przeprowadzania swoich zamierzeń. Pod warunkiem, że oparty na takim mniej pewnym grun­cie, nie będzie skazany na bezwzględną zależność od falowań tego podłoża, że los jego samego i jego prac nie będzie bezwzględnie związany z każdorazowymi zmia­nami i przesunięciami w grupowaniu się cząstek w łonie Sejmu. Rząd zagrożony ustawicznie przez chwiejność sejmowego gruntu, zmuszony przez samą Konstytucję do podporządkowywania się każdorazowym przekształceniom politycznego układu Sejmu, będzie tylko zwierciadłem zmącenia i niepewności Sejmu. Sam chwiejąc się ciągle, nie będzie mógł starać się o wyższy stopień skonsolidowania i stężenia sejmowej swojej podstawy, ani nie będzie mógł rozwinąć żadnej planowej i konkretnie przeprowadzonej działalności.

A Konstytucja marcowa stwarzała taką właśnie sy­tuację Rządowi, pozwalając dąć na Rząd wszelkim wiatrom, powstającym z wirów sejmowych i każąc mu z podmuchami tymi chwiać się i padać. Konstytucja marcowa bowiem rozszerzała znacznie płaszczyznę chwy­tu Sejmu w stosunku do Rządu, obdarzając Sejm, prócz normalnych na Zachodzie znanych środków kontroli, prawem pociągania Rządu przed siebie do tzw. odpowiedzialności parlamentarnej.

Gdzie indziej Rząd jest przed Izbami odpowiedzial­ny politycznie, przez co rozumie się możność Izb wyrażania swojego stosunku wobec Rządu przy pomocy ca­łego szeregu środków, jak np. odrzucenie przedłożeń ustawodawczych rządowych, skreślenia w budżecie, czy nawet odmówienie budżetu, uchwalenie w dyskusji in­terpelacyjnej formuły przejścia do porządku dziennego, nie odpowiadającej Rządowi, uchwała wyrażająca wprost wotum nieufności, uchwała wysadzenia specjalnej ko­misji śledczej dla zbadania jakichś aktów Rządu, uchwała stawiająca członków Rządu w stan oskarżenia itp. Wszystkie te uchwały nie muszą mieć jeszcze jako praw­nej konsekwencji ustąpienia Rządu: wyciągnięcie ta­kiego czy innego wniosku należy do samego Rządu, ewentualnie do Głowy Państwa. Nie każdy konflikt mu­si się kończyć klęską Rządu, który może pozostać i sta­rać się w inny jakiś sposób spór rozwiązać.

Konstytucja marcowa jednak, prócz wszystkich owych środków, oddawała Sejmowi jeden jeszcze o charakterze decydującym, który pozwalał Sejmowi na bez­apelacyjne rozstrzyganie konfliktu z Rządem na swoją wyłącznie stronę. Pozwoliła mianowicie Sejmowi stawiać żądanie (zwyczajną większością głosów) co do ustąpienia tak Rady Ministrów, jak każdego ministra z osobna, stanowiąc równocześnie bezwzględny obowiązek ustąpienia w takim wypadku ministrów dotkniętych cen­zurą. Nazywało się to parlamentarną odpowiedzialnością ministrów, w gruncie zaś rzeczy czyniło Sejm nieograni­czonym panem losów Rządu.

 

Sejm a Prezydent Rzeczypospolitej

 

Drugim, ważniejszym jeszcze może momentem, gruntującym przewagę Sejmu nad Rządem, była niemożność silniejszego reagowania Rządu wobec Sejmu w razie powstania konfliktu. Sejm mógł zawsze Rząd obalić, Rząd natomiast pozbawiony był środków bronienia swoich pozycji. Zrównoważyć bowiem owe uprawnienia Sejmu, jakie mogą być wyzyskane przeciwko Rządowi, może tylko prawo Rządu (wzgl. na wniosek Rządu działającego Prezydenta) rozwiązania Sejmu. Prawo takie nadawała wprawdzie Konstytucja marcowa Prezydentowi Rzeczypospolitej, obwarowywała je jednak takimi warunkami, że praktycznie odbierała jego realizacji wszelkie szanse. Prezydent bowiem mógł rozwiązać Sejm tylko za zgodą 3/5 ustawowej liczby członków Senatu. Jeśli się weźmie pod uwagę, że Senat, ze względu na sposób jego wybierania, musiał mieć tę samą prawie strukturę partyjno-polityczną co Sejm, że zatem konflikt Rządu z Sejmem nie mógł nie pociągnąć również Senatu na stronę Sejmu, stanie się jasne niepodobieństwo wystąpienia Senatu w obronie Rządu. Pogłębiał to niepodobieństwo przepis, stanowiący, że w razie rozwiązania Sejmu, rozwiązuje się z samego prawa również Senat; ujęcie się Senatu za Rządem miało być równocześnie aktem samobójstwa Senatu.

Przewaga Sejmu nad Prezydentem przejawiała się w kilku kierunkach. Najpierw w samym sposobie obierania Prezydenta. Posłowie mieli w Zgromadzeniu Narodowym 4/5 głosów – czynniki zatem działające w Sejmie trzymały w swoich rękach wybór Prezydenta. Sam sposób wybierania nie musi jeszcze koniecznie wpływać na podporządkowanie wybrańca wybierającym. Stanowisko jednak Prezydenta, wybieranego głosami posłów, niemogącego faktycznie Sejmu rozwiązać, będzie wobec Sejmu bardzo słabe. Prezydent będzie bezbronny i nie będzie mógł przeciwdziałać ewentualnym zakusom usu­nięcia go z urzędu. Taki stan rzeczy wytworzył się prze­cież we Francji: dwukrotne już zmuszenie przez Izby Prezydenta do ustąpienia (1887 i 1924) wskazuje na to wyraźnie. Jeśli zaś we Francji urząd Prezydenta nie stał się jeszcze igraszką zmiennych układów partyjnych, jakimi falują Izby, to tylko dzięki pełnej dwuizbowości i wielkiemu znaczeniu Senatu. Słaby natomiast Senat Konstytucji marcowej, niezdolny przeciwstawić się Sej­mowi, nie mógłby stać się tarczą trwałości urzędu Prezydenta.

Ta trwałość zaś – to jedyny prawie pożytek, jaki dla ustroju polskiego płynął z ustanowienia przez Konstytucję Prezydentury. Nie miał bowiem być Prezy­dent organem normalnie działającym, skoro dość liczne atrybuty swej władzy mógł wykonywać tylko za podwójną kontrasygnatą (premiera i właściwego ministra) i skoro oni za te akty ponosili wyłącznie odpowiedzialność, a co za tym idzie, oni mieli mieć właściwą inicjatywę oraz decyzję tych aktów. Pozostawało Prezydentowi powo­ływanie członków Rządu, tudzież ich odwoływanie. Lecz powoływać faktycznie mógł tylko tych, których Sejm raczył tolerować, nawet wówczas, gdy stosunki panu­jące w Sejmie nie dawały żadnej gwarancji, że Sejm udzieli rzeczywiście takiemu Rządowi poparcia i gdy Sejm nie był zdolny wykrystalizować żadnej pozytywnej większości: nawet bowiem rozbity Sejm był jeszcze wy­łącznie dla losów Rządu miarodajny i Prezydent nie mógł ani utrzymać przy władzy Rządu obalonego, choć­by w drodze głosowania, skupiającego w negacji tylko drobiny sejmowe, ani też rozwiązać Sejmu niezdol­nego do pracy,  a jednak Rząd paraliżującego. Pre­zydent Konstytucji marcowej nie był zatem ani strażni­kiem konieczności państwowych, ani arbitrem pomiędzy Sejmem a Rządem. Mógł tylko rejestrować mechanicznie kaprysy Sejmu, mianując i odwołując według nich mi­nistrów.

Supremacja Sejmu nad innymi organami zasadni­czymi, nie dała się utrzymać. Gdyby nawet w ogóle tak liczne, jak Sejm polski, ciało mogło istotnie pełnić rolę kierowniczego centrum państwowego, skomplikowane we­wnętrzne stosunki polskie nie pozwoliłyby na to. Sejm podzielony na wielką ilość rywalizujących z sobą frakcji, z których żadna nie była dostatecznie silną na to, by ster rządów pochwycić w swoje ręce, zazdrosny jednak o swą opiekę nad Rządem, sam nie był ogniskiem mocnej akcji państwowej, jednocześnie zaś nie pozwalał na wy­tworzenie się takiego ogniska w Gabinecie, zawsze chwiejnym, mało wewnętrznie spoistym, często zmie­niającym swą obsadę.

 

Maj 1926 r. początkiem nowej ery

 

Ten stan rzeczy, sprzeczny najzupełniej z wymaga­niami, jakie stawiają trudne warunki naszego państwowe­go bytu, musiał ulec zmianie pod grozą największych niebezpieczeństw. Wielu zdawało sobie sprawę z tych niebezpieczeństw, tym większych, że poziom działających stronnictw był na ogół dość niski, stopień uświado­mienia sobie przez nie konieczności państwowych mały, nastawienia przy tym skierowane wyłącznie prawie na punkt widzenia partyjny i na międzypartyjne kombi­nacje. Jeden jednak tylko Marszałek Piłsudski podjął zdecydowanie myśl naprawy, nie wahając się nawet przed użyciem środka zamachu stanu dla przełamania sejmowładczych oporów.

Rezultatem wypadków majowych nie była bynaj­mniej jednak dyktatura: hasłem stało się wzmocnienie Rządu, stworzenie odporniejszego niż dotychczas kośćca ustrojowego, nie zaś rozpędzenie Sejmu i zerwanie z za­sadą demokratycznej reprezentacji. Marszałek, będąc faktycznie panem położenia, nie obalił Konstytucji marcowej, zażądał tylko takich w niej zmian, które byłyby zdolne przywrócić równowagę ustroju, wyzwalając Rząd spod przewagi Sejmu, czyniąc z Rządu centrum akcji pań­stwowej. Nie tylko Sejm został utrzymany, ale utrzymany został także jego charakter jednej z najbardziej istot­nych części ustroju, organu, którego współpraca jest Rządowi niezbędnie konieczna, bez którego wiedzy i woli nic ważniejszego w Państwie stać się nie może. Cho­dziło tylko o to, by Sejm przestał być wielogłowym dy­ktatorem, z natury już rzeczy nieudolnym i niemogącym podołać tego rodzaju ambicjom.

Na razie zadowolił się Marszałek niewielkimi na ilość słów zmianami w istniejącej Konstytucji. Przepro­wadzała je Ustawa Rewizyjna z 2 sierpnia 1926 r. Sejm zachował pełnię prawie atrybutów, jakie mu przyznawała Konstytucja marcowa. Utracił tylko możność trzymania Rządu w ryzach, przy pomocy tak szkodliwego dla Pań­stwa samego środka, jak zwlekanie z uchwaleniem bud­żetu całorocznego i udzielanie Rządowi tylko na krótkie okresy czasu kredytów. Zachował nawet prawo pocią­gania ministrów do odpowiedzialności parlamentarnej, z drobnym tylko ograniczeniem, niepozwalającym odda­wać pod głosowanie wniosku o ustąpienie ministrów na tym posiedzeniu, na którym został zgłoszony.

Główne cięcie trafiło w inny punkt: faktycznej nierozwiązalności Sejmu. Rewizja 1926 roku oswobadzała prawo Prezydenta rozwiązywania Sejmu z dotychczasowych po­wijaków: warunkiem rozwiązania miał być odtąd już tylko wniosek Rady Ministrów. Rząd odzyskiwał niezależ­ność, możność obrony przeciwko wychodzącym z Sejmu atakom. Równocześnie ustrój chwytał równowagę, Pań­stwo zaś otrzymywało ognisko swej akcji, złożone w or­ganie do jej prowadzenia uzdolnionym.

Zasadniczy krok w rozwoju ustroju został w ten sposób postawiony: system rządów gabinetowych wstę­pował w miejsce parlamentaryzmu typu francuskiego.

Dobre funkcjonowanie systemu zawisłe jest od fak­tycznych warunków istnienia w społeczeństwie ugrupo­wań politycznych, dostatecznie silnych, by móc przez uzyskanie większości w Sejmie objąć rządy. W tym też kierunku: konsolidacji politycznej społeczeństwa na plat­formie wspólnego różnym odłamom programu – szedł odtąd wysiłek grupy, która podjęła trud przeorganizo­wania naszego życia politycznego. Konstytucyjne formy miała wypełnić odpowiadająca im materia życiowo-społeczna.

 

Ustalenie systemu rządów gabinetowych

 

Rewizja 1926 roku nie dokonała jednak jeszcze wszystkiego, co należało zrobić dla ostatecznego wykończenia już zasadniczo przekształconego ustroju. Prze­sunięty dopiero został na właściwą płaszczyznę stosunek Sejmu z Rządem, bynajmniej jeszcze jednak nie posta­wiony w sposób mocny i pewny; wciąż jeszcze prze­cież żądanie Sejmu miało być rozstrzygające dla losów Rządu.

Brak jeszcze także było właściwego dla przyjętego systemu ujęcia czynnika, który reprezentując jedność, sta­łość oraz ciągłość władzy Państwowej, mógłby pełnić funkcję konieczną regulatora całego aparatu ustrojowego, nie będąc bezpośrednio zresztą zaangażowanym w tok normalnej akcji państwowej. Tę rolę winien był objąć Prezydent Rzeczypospolitej. Stanowisko jego konstytucyj­ne od dnia 17 marca 1921 r. pozostało jednak niezmienione. Ponadto jeszcze należało przeprowadzić w Konstytucji nieco mniej istotnych może, niemniej jednak potrzeb­nych zmian, polegających na oczyszczeniu ustroju z pozostałości dawnego sejmowładztwa.

I tego dzieła dokonała reforma Konstytucji, uchwa­lona przez Sejm w dniu 26 stycznia, b.r.

Zadaniem reformy było zorganizować ustrój na za­sadach systemu rządów gabinetowych, przy zachowaniu ram Republiki demokratyczno-reprezentacyjnej. Uchwa­lony przez Sejm Projekt nie zrywa dlatego z wielością organów zasadniczych, jako podstawą ustroju. Żadnego z istniejących organów nie podporządkowuje innym w spo­sób, który mógłby pozbawiać go samodzielności, oraz zepchnąć go do stanowiska czynnika nieistotnego w pro­cesie tworzenia się woli Państwa. Żadnemu nie odbiera głównych jego funkcji dotychczasowych, pozostawiając im te wszystkie uprawnienia, które struktura ich po­zwala im pełnić z korzyścią dla dobra zbiorowego. Ża­dnemu też z organów nie oddaje takiej mocy, która umoż­liwiałaby mu wchłonięcie innym przyznanej władzy i uza­leżnienie ich od własnej swojej woli. Przyjmując za­sadę wieloorganowości, nastawia projekt równocześnie ustrój na tory systemu rządów gabinetowych, jako tego systemu, który w sposób najbardziej praktyczny i ce­lowy rozwiązuje problem zharmonizowania działalności różnych organów, oraz skierowania jej do wspólnych celów.

Nie znaczy to bynajmniej, by Projekt zawracał na drogę parlamentaryzmu typu francuskiego. Rządy gabinetowe nie zakładają bowiem głównego ogniska kie­rownictwa polityki w Izbie wybieralnej, lecz w Rządzie. Rząd ten jednak, by móc działać owocnie, nie może obyć się bez współdziałania z Izbami. Ta konieczność współpracy nie pociąga jeszcze za sobą całkowitego uzależnienia losów Rządu od Izb, dlatego, ponieważ Rząd, który ma mieć możliwą trwałość, oraz zdolność planowego na dłuższą metę działania, otrzymuje przeciwko samowoli Izb należytą broń.

O tym, że Projekt organizuje właśnie system rządów Gabinetowych, świadczy:

1) dwuczęściowość władzy rządowo-wykonawczej (Prezydent Rzpltej – Gabinet);

2) nieodpowiedzialność Prezydenta przy równoczesnym wykonywaniu przez Prezydenta wszystkich uprawnień, związanych z normalnym tokiem spraw państwowych, z prowadzeniem tych spraw i kierowaniem nimi – za kontrasygnatą premiera oraz właściwego ministra;

3) szerokie ustawodawcze i kontrolne uprawnienia Sejmu;

4) wreszcie wyznaczenie Senatowi w porównaniu z Sejmem drugorzędnej jedynie roli.

Dotychczasowe atrybuty Sejmu zostają w pewnej mierze ograniczone, samo stanowisko jego nie doznaje jednak pomniejszenia. Sejm nie traci żadnego z uprawnień, ani ustawodawczej, ani kontrolnej natury, bez których nie mógłby odegrać tej roli, jaka w Państwach rządzonych systemem gabinetowym należy do Ciała, reprezentującego społeczeństwo. Odpadają tylko szczególne przywileje, ustanowione dla Sejmu przez Konstytucję marcową, bez szkody zresztą dla samych odnośnych funkcji, które pozostają nadal i pełnią swe zadania w państwowym organizmie, z większą dla jego całości niż przedtem korzyścią, mimo że nie pozostają już w rękach, względnie nie wyłącznie w rękach Sejmu. Sejm przestaje być organem nadmiernie kosztem innych rozrosłym, niemniej zatrzymuje stanowisko jednej z najważniejszych i politycznie najbardziej miarodajnych części ustroju. Ustrój zaś sam zyskuje równowagę, opartą na współzależności i współpracy organów, działających w normalnym czasie.

 

Rola Prezydenta Rzeczypospolitej w nowej konstytucji

 

Nie na tych jednak zmianach zasadza się główna waga i oryginalność Projektu. Spoczywa ona w bardzo mocnym ujęciu stanowiska Prezydenta Rzeczypospolitej. Prezydent przestaje być nade wszystko wybrańcem Zgro­madzenia Narodowego, którego 4/5 członków stanowili posłowie. Prezydentem może zostać tylko bądź kandy­dat Zgromadzenia Elektorów (na 80 członków: 5 wirylistów, 50 członków wybranych przez Sejm, 25 przez Senat ,,spomiędzy obywateli najgodniejszych”) jeśli ustępujący Prezydent zgodzi się na tego kandydata, bądź też, jeśli ustępujący Prezydent nie godząc się na kandydata Zgroma­dzenia Elektorów, wskaże drugiego kandydata, może zostać Prezydentem ten spomiędzy tych dwóch kandydatów, którego wybiorą obywatele w głosowaniu powszechnym.

W przyznaniu ważnego głosu ustępującemu Prezy­dentowi przejawia się dążność do podniesienia urzędu Prezydenta do znaczenia czynnika, wcielającego zasadę ciągłości władzy. Prezydent ma być przecież częścią ustroju najbardziej stałą, górującą nad zmiennością usta­wiczną, dotykającą inne organy zasadnicze. Żaden z tych ostatnich nie może pełnić z natury swej samej fun­kcji stałego kośćca organizmu państwowego. Jedynie urząd Prezydenta nadaje się do takiego przeznaczenia ustrojowego. Wszelkie też Konstytucje republikańskie w zasadzie przynajmniej chcą tym mieć Prezydenta, widząc w nim niejako surogat monarchy. Żadna jednak nie zmierza tak konsekwentnie do tego celu, jak Pro­jekt. Prawo wyznaczania kandydata na następcę jest jak gdyby klamrą, mającą spajać osobistości następujące po sobie na stolcu Prezydenta. W ten sposób tradycja ro­dzin monarszych znajduje odpowiednik w filiacji, łą­czącej Prezydentów, opartej na świadomym wyborze na­stępcy przez poprzednika. Prawda, zachodzi możliwość, że takiego ogniwa pomiędzy Prezydentami zabraknie: skruszyć je jednak może tylko wola narodu, jeśli się wy­powie bezpośrednio przeciwko kandydatowi Prezydenta.

Drugą ważną innowacją jest wprowadzenie aktów Prezydenta, nie wymagających kontrasygnaty, wykonywa­nych więc całkowicie samodzielnie i poza odpowiedzial­nością ministrów. Prócz aktów łaski i nominacji na pewne apolityczne w zasadzie stanowiska (jak Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Izby Kontroli Państwa, Ge­neralnego Inspektora Sił Zbrojnych) zalicza Projekt do prerogatyw:

1) Wyrażanie zgody na kandydata na Prezydenta, wybranego przez Zgromadzenie Elektorów, względnie wskazywanie drugiego kandydata. Usunięcie tego aktu spod kontrasygnaty nie tylko, że jest usprawiedliwione, lecz jest wprost logiczną koniecznością, ustanowienie przy nim warunku kontrasygnaty równałoby się bowiem pozbawieniu całego urządzenia skuteczności. Cel nie zo­stałby osiągnięty: wyborem kandydatów rządziłyby przecież normalnie wówczas stosunki, panujące w Sejmie.

2) Mianowanie i odwoływanie Prezesa Rady Mini­strów. Kontrasygnata przy tej funkcji jest wszędzie prostą formalnością. Była tym również u nas, skoro sam premier nowo powołany kontrasygnował własną nominację. Usu­nięcie tej formalności nie wprowadza zatem żadnej istotnej zmiany. Daje natomiast wyraz faktowi, że Prezydent przy wykonywaniu tej funkcji nie jest i nie może być z natury samej rzeczy krępowany decyzją Gabinetu. Nie przeszkadza to oczywiście temu, by Prezydent szukał premiera pomiędzy członkami większości Sejmu, ew. członkami stronnictwa miarodajnego dla układu stosun­ków w Sejmie. Wymaga tego całe nastawienie Projektu na tory systemu rządów gabinetowych. System ten nie może być jednak ujmowany w sztywne reguły, skoro dla urzeczywistnienia swego potrzebuje istnienia szeregu warunków praktycznych, nie zawsze spełniających się. Dlatego Konstytucje winny tylko system organizować, a nie bezwzględnie go narzucać. Tak postępowały wszyst­kie Konstytucje XIX wieku, tak również czyniła Kon­stytucja marcowa, która nie zawierała żadnych wskazań co do wyboru premiera przez Prezydenta, tym mniej nie stawiała żadnego nakazu obsadzania Rządu wyłącznie parlamentarną załogą, lecz jedynie to umożliwiała. Akt ten był i pozostaje z punktu widzenia prawnego wolny: mniejsza lub większa faktyczna swoboda Prezydenta za­leży już od każdorazowej sytuacji, obracać się zaś będzie w ramach, wyrastających z konieczności harmonijnej współpracy Rządu z Izbami.

3) Prezydent powołuje poza kontrasygnatą Senato­rów, piastujących mandat z jego wyboru w liczbie 1/3 ogółu członków Senatu. Atrybut nowy, nieznany obowią­zującej Konstytucji. Pozostaje w związku z przeznaczeniem ustrojowym Senatu w Projekcie, jako ciała reprezentu­jącego wolę elementów najbardziej czynnych w budowa­niu dobra zbiorowego. Często spotykany w monarchiach parlamentarnych, został ten atrybut wyjęty przez Projekt spod wpływu Rządu, z reguły przecież parlamentar­nego, najzupełniej logicznie, skoro inaczej Senat nie mógłby stać się zbiornikiem innych wartości, aniżeli te, które znajdują już swój wyraz w Sejmie.

4) Rozwiązywanie Sejmu przed upływem kadencji. Według dotychczasowej Konstytucji rozwiązanie Sejmu mogło nastąpić tylko na wniosek Rady Ministrów. Projekt natomiast zalicza je do prerogatyw. Różnica istotna, niemniej nie wpływająca na zasadniczy typ ustroju, oparty na systemie rządów gabinetowych. W Anglii atrybut rozwiązywania Izby Gmin przeszedł faktycznie wraz z całością władzy Króla na Gabinet, tak, że rozwiązanie następuje tylko i zawsze, gdy Gabinet (względnie premier) tego zażąda. Rozwój zaś życia konstytucyjnego doprowadził do ustalenia się zwyczaju, nakazującego nowe wybory przy każdej zmianie Gabinetu. Inaczej natomiast przedstawia się sprawa w rządzonych systemem gabinetowym monarchiach kontynentu (np. w Belgii). Monarcha zachowuje tutaj wolność rozstrzygania konfliktu pomiędzy Gabinetem a Izbami. Sam jest arbitrem sytuacji i może bądź utrzymać Rząd aż do czasu, kiedy nowe wybory nie pozbawią go oparcia w Izbach, bądź też zachować Izby, a odwołać Rząd. Nie interweniuje wprawdzie spontanicznie. Wkracza dopiero, gdy zajdzie konflikt pomiędzy działającymi organami. Zachowuje jednak pełną swobodę sądu i dlatego nie jest, jak w Anglii, bezwzględnie skazany na przyjęcie wniosku Rządu. Projekt dąży do nadania Prezydentowi tej właśnie roli arbitra. Bynajmniej nie zachęca Prezydenta do czynnego mieszania się w rządy. Daje temu dobitny wyraz w art. 11.: „Prezydent Rzeczypospolitej, jako czynnik nadrzędny w Państwie, harmonizuje działania naczelnych organów państwowych, oraz rozstrzyga konflikty pomiędzy tymi organami”. Funkcja zatem rozstrzygania i harmonizowania. Rozstrzygania jednak politycznych konfliktów. Spełniając tę funkcję podnosi się zatem Prezydent na wyżyny najwyższego kierownika polityki państwowej, wybierając pomiędzy zwalczającymi się prądami i pozwalając poruszać machinę państwową jednemu z nich. W ten sposób arbiter staje się naczelnym regulatorem zasad polityki. Głowa Państwa wstrzymuje się normalnie od osobistego kierowania spra­wami, zdaje wykonywanie konstytucyjnych swych upraw­nień na Gabinet, w chwilach jednak kryzysu wkracza czynnie i silnym pchnięciem steru nadaje rządom przy­szły kierunek.

To są najważniejsze spomiędzy „prerogatyw” Pre­zydenta. Ustanowienie ich jest najbardziej może oryginalną częścią Projektu. Wzmacniają one niewątpliwie stanowisko Prezydenta, nadają mu wyraźne znamię or­ganu, stojącego na czele Państwa, mogącego wywrzeć na jego losy decydujący wpływ w ważnych dla życia narodowego chwilach. Polska byłaby jedyną Republiką, która umiała zastąpić władzę Monarchy organem naprawdę do pełnienia tych zadań zdolnym i odpowiednio uzbrojonym. Prezydent nie rządząc osobiście, byłby istot­nie harmonizatorem działalności innych organów zasad­niczych, arbitrem ich konfliktów, regulatorem zasadni­czych linii polityki Państwa w myśl naczelnego obo­wiązku, jaki nań wkłada Projekt: „troski o dobro Państwa, gotowość obronną i stanowisko wobec narodów świata”. Wyniesiony ponad walkę stronnictw reprezen­tant wieczystych Państwa interesów, nieusuwalny, niezawdzięczający swego urzędu wyłącznie Sejmowi, stałby się Prezydent prawdziwie kośćcem ustroju, wyrazicielem jedności, ciągłości i trwałości władzy Państwowej. Rów­nocześnie zaś typ sam ustroju Rzeczypospolitej nie do­znaje zmiany. Nie występuje bowiem tak niebezpieczne ze wszech miar skoncentrowanie pełni władzy w jednym wyłącznie organie. Nie tylko wielość organów zasadni­czych zostaje utrzymana, ale nawet łączność pomiędzy nimi jest zapewniona, dzięki szeroko otwartym możli­wościom systemu rządów gabinetowych.

Projekt bowiem nie tylko organizuje ten system, lecz wzmacnia go i pozwala mu sprawnie funkcjonować. Dlatego właśnie, że przeciwdziała zachwianiu się równowagi systemu, nie dopuszczając do wytworzenia się supremacji Sejmu nad Rządem, czy Rządu nad Sejmem, osiąga zaś to przez złożenie arbitrażu do rąk Prezydenta, wyniesionego ponad obydwa te organy; Prezydenta, który nie kierując osobiście rządami, jednak czuwa nad całością i jest uzbrojony w wyłączną władzę regulowania mechanizmu, oraz wprawiania w ruch wyborów powszechnych, owego forum, wypowiadającego ostateczne rozstrzygnięcia.

W ten sposób uchwalony przez Sejm Projekt zamyka cykl rozwojowy ustroju Rzeczypospolitej, nadając jej formę, odpowiadającą koniecznościom naszego położenia i zdolną ubezpieczyć zarówno potęgę Państwa na zewnątrz, jak pomyślny rozwój życia narodowego.