Dnia 10 lipca 1918 r.
Wszechrosyjski Kongres Sowietów uchwalił Konstytucję Rosyjskiej Socjalistycznej
Federacyjnej Republiki Sowieckiej; 29 lutego 1920 r. doszła do skutku
Konstytucja Rzeczypospolitej Czechosłowackiej; 17 marca 1921 r. wskrzeszona
Polska otrzymała swoją konstytucję w ustawie, uchwalonej przez jej pierwszy
Sejm.
1) Co uderza w pierwszej
z nich? Najważniejsze ciało reprezentacyjne wychodzi z wyborów pośrednich
poprzez pięcioprzymiotnikową budowę niższych i średnich sowietów. Wszystkie te
jednak sowiety (z wyjątkiem najniższych), aż do Wszechrosyjskiego Kongresu
Sowietów włącznie, nie są wybierane zawsze przez jedno i to samo ciało. Np.
Wszechrosyjski Kongres pochodzi z wyboru albo przez przedstawicieli sowietów
miejskich i sowietów gubernialnych, albo przez sowiety okręgowe i
prowincjonalne. Podobnie jest przy sowietach okręgowych, gubernialnych,
prowincjonalnych, a to zależnie do tego, czy przed wyborami odbył się kongres sowietu niższego rzędu, czy nie. Na kwestię zaś, kiedy taki
sowiet zostanie zwołany, ma rząd bezsprzecznie wpływ. Wskutek tego rząd
sowiecki może zawsze tak pokierować sprawą, aby wybrać tę z dwu możliwości,
która daje mu większą pewność, że wyjdą z wyborów delegaci jemu oddani. A
trzeba przy tym i o tym pamiętać, że miejski proletariat, na którym opiera się
rząd sowiecki, jest w szczególny sposób uprzywilejowany, bo nie tylko głos
proletariusza miejskiego waży pięciokrotnie więcej niż głos chłopa wiejskiego
(np. przy wyborach do sowietu gubernialnego 1 poseł
wypada na 10.000 mieszkańców wsi, a już na 2000 mieszkańców miasta), ale nadto
jeszcze stworzono dla proletariatu miejskiego jakby szczególnego rodzaju
pluralizm, gdyż proletariusze miejscy mimo tego, że mają już swoich
przedstawicieli w sowietach gubernialnych i prowincjonalnych, jeszcze osobno
wysyłają delegatów do Wszechrosyjskiego Kongresu. A gdy się uwzględni, że z
sowietów wszystkich stopni wychodzą komitety wykonawcze, będące władzami
administracyjnymi, przeto rząd sowiecki ma w swych rękach cały aparat wyborczy
i administracyjny. To jedno stwierdzenie.
Rada Komisarzy Ludowych
jest powoływana przez Komitet Wykonawczy Wszechrosyjskiego Kongresu Sowietów,
ma jednak nie tylko władzę administracyjną, ale i ustawodawczą. Mianowicie ma
ona prawo wydawać dekrety, postanowienia i instrukcje służące urzeczywistnianiu
przyznanych Radzie zadań w zakresie ogólnego kierownictwa spraw. Obowiązek
zawiadomienia Komitetu Wykonawczego o ich treści jest o tyle osłabiony w
skutkach, że wydane przez Radę dekrety itd. wchodzą natychmiast w życie.
Podobnie jest z poszczególnymi komisarzami ludowymi. Każdy z nich ma wprawdzie
u swego boku kontrolujące go ciało kolegialne, któremu ma obowiązek przekładać
wydane przez siebie zarządzenia, ale nawet odwołanie się tego kolegium do
pełnej Rady Komisarzy Ludowych lub Komitetu Wykonawczego nie ma mocy
wstrzymującej. Jak więc z tego widać, konstytucja sowiecka wprowadziła
faktycznie dyktaturę rządu w Rosji sowieckiej.
2) W czechosłowackiej
konstytucji uderzają dwie kwestie: jedna z nich – to przewidziany w § 54
wydział, złożony z 16 członków izby poselskiej i 8 członków senatu, wybieranych
na jeden rok. Otóż od rozwiązania jednej z izb, dalej podczas odroczenia lub
zamknięcia sesji ma powyższy wydział prawo wydawania koniecznych zarządzeń,
nawet gdyby do tego zresztą była wymagana ustawa, tudzież sprawuje kontrolę nad
rządem. Nie wolno mu tylko dokonywać wyboru prezydenta Rzeczypospolitej i jego
zastępcy, zmieniać konstytucji tudzież kompetencji władz, chyba że chodzi tylko
o rozszerzenie zadań już istniejących władz, nie może dalej obciążać stale
skarbu państwa ani pozbywać się majątku państwowego, nie może rozszerzać
obowiązku służby wojskowej, wreszcie nie wolno mu udzielać zgody na
wypowiedzenie wojny. Takie zarządzenia, do których jest potrzebna w normalnym
biegu spraw ustawa, może ten wydział wydać tylko na wniosek rządu zatwierdzony
przez prezydenta Rzpltej. Zarządzenia owego wydziału
mają tymczasową moc ustawy, jeżeli zostaną ogłoszone w „Zbiorze ustaw” z
powołaniem się na odpowiedni artykuł konstytucji i będą podpisane przez
prezydenta Rzpltej i przynajmniej przez połowę
ministrów; a tracą tę moc, jeżeli nie zostaną przyjęte przez obie izby w ciągu
dwóch miesięcy po ich zebraniu się. Jest to w zmienionej nieco formie słynny §
14 dawnej austriackiej ustawy zasadniczej o reprezentacji państwa; stylizacja
niektórych ustępów konstytucji czechosłowackiej jest niemal jego powtórzeniem.
W ten sposób zawarowano sobie w Czechosłowacji wyjście na wypadek anormalnych
stosunków w Zgromadzeniu Narodowym, a równocześnie chciano zapobiec niebezpieczeństwu zwłoki, gdyby chodziło o ustawodawcze
unormowanie spraw państwowych w okresie, gdy władza ustawodawcza nie jest
zebrana, inicjatywę zaś w tym ostatnim wypadku oddano rządowi.
Druga kwestia odnosi się
do sposobu, w jaki obeszła się konstytucja czechosłowacka z organizacją władz
administracyjnych. Poświęciła jej mianowicie 9 paragrafów króciutkich, których
treść na ogół jest mniej więcej ta, że poruszone w nich kwestie konstytucja
odsyła do osobnych ustaw. Ale też tego samego dnia (29 lutego 1920 r.), w
którym uchwalono konstytucję, przyszła również do skutku osobna ustawa, o
urządzeniu władz obwodowych i powiatowych. Konstytucja przeto pozostawiła w tej
dziedzinie większą swobodę, licząc się widocznie z tym, że organizacja władz
wymaga często reformy, która byłaby czasami utrudniona, gdyby związano ją
zasadami ujętymi w postanowieniach konstytucji. Czechosłowacki parlament
poszedł nawet tak daleko pod tym względem, że, odsyłając sprawę organizacji
władz samorządowych w § 89 konstytucji do osobnej ustawy, z góry przewidział,
że ta ustawa może bliższe urządzenie tego ustroju przekazać na drogę
rozporządzenia. Wreszcie fakt, że tak konstytucja, jak i ustawa o ustroju
obwodowym i powiatowym noszą tę samą datę, wskazuje, że rząd czechosłowacki
wyszedł w swych projektach z pewnego jednolitego punktu widzenia, a parlament
uznał to za słuszne.
Co jest szczególnie
charakterystyczne w owej ustawie o ustroju obwodowym i powiatowym? Bardzo
znaczny wpływ zastrzeżony władzom państwowym. Objawia się to w różnych
kierunkach, np. w stosunkowo szerokiej kompetencji ministra spraw wewnętrznych
co do samorządu obwodowego, dalej w tym, że rozporządzenie rządu ma ustalić,
które ze spraw należących do samorządu obwodowego będą przydzielone kompetencji
związku samorządowych obwodów, następnie w silnym stosunkowo
przedstawicielstwie delegowanych urzędników w korporacyjnym zebraniu i wydziale
związku obwodów samorządowych, albo w takim przepisie, według którego
delegowani urzędnicy władzy powiatowej lub obwodowej mogą za zgodą szefa władzy
powiatowej nie tylko zabierać głos na posiedzeniu wydziału powiatowego, ale i
głosować (co prawda z ograniczeniem do co najwyżej dwu urzędników). Drugą cechą
charakterystyczną jest zorganizowanie kontroli finansowej nad samorządem pod
postacią tzw. komisji finansowych, w których, z jednej strony, rząd ma także
swoich zastępców, z drugiej zaś, położono nacisk na powołanie do nich
fachowców.
Czechosłowacka republika
wstąpiła na drogę oddania w ręce rządu silnej władzy, chowając to często za
popularnymi hasłami, ujętymi w formę zasad konstytucji, o ile były dla tego
celu nieszkodliwe. Granicę niebezpieczeństwa
tej szkody umiano wyczuć, i doszedłszy do niej, porzucano hasła i nie
tworzono zasad konstytucyjnych. Nie przesądzamy tutaj, czy ustalony w
Czechosłowacji stosunek władz państwowych do samorządowych będzie zdrowym dla
rozwoju tamtejszego samorządu, ale to pewne, że tendencją tam było i jest
zapewnić rządowi taką władzę, by mógł w każdej chwili wygrać taki ton, jaki
uzna za potrzebny.
3) Polską konstytucję
znamionuje – moim zdaniem – zwłaszcza jedna charakterystyczna cecha: rodziła
się ona w jakiejś – nie wiem, świadomej czy podświadomej – obawie przed absolutum
dominium, jak to mawiano u nas w XVII wieku, i w pragnieniu dania członkom
ciała ustawodawczego takiej nieodpowiedzialności, by ta wolność mogła wyrodzić
się w swawolę. Pod tym względem sejm, który wyszedł z pięcioprzymiotnikowego
prawa wyborczego i liczy w swym gronie bardzo wielu przedstawicieli
włościaństwa i robotników, nawiązał do niedobrej tradycji dawnej szlacheckiej
Rzeczypospolitej z okresu jej najgłębszego upadku, a w stworzonej przez siebie
konstytucji nie poszedł bynajmniej za twórcami Konstytucji 3-go maja, choć
manifestacyjnie zdawał się im hołd oddawać, uznając dzień 3-go maja za narodowe
święto. Skutkiem tego konstytucja jak gdyby usiłowała uczynić wszystko, by rząd
w Polsce był słaby. Dość wskazać na to np., że Rada Ministrów i każdy minister
z osobna muszą ustąpić na żądanie sejmu, a przecież rozwiązanie sejmu przy
wymaganej zgodzie 3/5 ustawowej liczby senatorów jest praktycznie trudne do
pomyślenia. Można by tych przykładów przytoczyć tu cały szereg. Chodzi mi
jednak o to, by zwrócić uwagę na to, że polska konstytucja – w przeciwieństwie
do tego, co zrobiono w Pradze – ustaliła cały szereg zasad dla organizacji
władz. Pomijam już kwestię, którą tak mądrze ominęli Czesi, że jest to
krępowanie i utrudnianie każdej reformy, choćby praktyczne życie wołało o nią
nie wiem jak doniośle, ale są wśród tych zasad i takie, które są w stanie od
razu wstrzymać normalny bieg bieżącej administracji, a organy władzy
administracyjnej pozbawić wszelkiego autorytetu. Do takich należy między innymi
art. 72I.
Dziwna doprawdy rzecz, że sejm, tak bardzo pobłażliwy dla swych członków w art.
21 [1)],
gdyż zapewnia im pod pewnymi względami wprost bezkarność, a sądy czyni
bezsilnymi, poszedł co do kontroli nad administracją tak daleko, że snadnie
może to przestać być w praktyce kontrolą, a stać się bezsilnością.
4) Do jakiego więc
wniosku dochodzimy na podstawie tych krótko naszkicowanych uwag? Rzeczpospolita
Polska stoi między państwami o odmiennych co prawda ustrojach i różnej
cywilizacji. Na zachodzie i południu Prusy i Czechosłowacja, na wschodzie
Rosja. Ale tu i tam oparto budowę państwową na zasadzie silnego rządu.
Oczywista, że z zaznaczonych różnic wynika odmienność formy i odmienność metod.
Być może, że mimo rewolucji w Rosji nie zmieniło
się nic w owym sądzie, który wypowiedział niegdyś Wilson w swym dziele O
państwie, że – mimo wszystkich pozorów – prezydent Stanów Zjednoczonych ma
w rzeczywistości większą władzę niż car rosyjski. Być może, ale to już kwestia
różnic między Zachodem i Wschodem i zagadnienie dalszej ewolucji. Na razie tak
jak jest i jak według wszelkiego prawdopodobieństwa w najbliższej przyszłości
być może, Polska ze swą tendencją w kierunku raczej słabego rządu znalazła się
w niedobrym sąsiedztwie wokoło swych dzierżaw. Mimo woli nasuwają się pewne
podobieństwa z przeszłości. Nie trzeba się ich lękać, lecz raczej należy je
sobie uprzytomnić trzeźwo i stąd wyciągnąć rozumne wnioski. Konstytucja bowiem
– to jakby tylko mury. Życie zaś, mające w ich wnętrzu tętnić, można zawsze
urządzić w taki sposób, że nawet w niewygodnych ścianach będzie ono zdrowym i
pełnym siły.
Tekst opublikowany w Ankieta
Konstytucji 17 marca 1921 r., red. Władysława Leopold Jaworski, Kraków
1924, s. 17-22.
Przypisy
1/ Konstytucja RP z 17
III 1921 r. art. 21: „Posłowie nie mogą być pociągani
do odpowiedzialności za swoją działalność w Sejmie lub poza Sejmem, wchodzącą w
zakres wykonywania mandatu poselskiego, ani w czasie trwania mandatu, ani po
jego wygaśnięciu. Za przemówienia i odezwania się, tudzież manifestacje w Sejmie
posłowie odpowiadają tylko przed Sejmem. Za naruszenie prawa osoby trzeciej
mogą być pociągnięci do odpowiedzialności sądowej, o ile władza sądowa uzyska na to zezwolenie Sejmu. Postępowanie
karno-sądowe, karno-administracyjne lub dyscyplinarne, wdrożone przeciw
posłowi przed uzyskaniem mandatu poselskiego, ulegnie na żądanie Sejmu
zawieszeniu aż do wygaśnięcia mandatu. Bieg przedawnienia przeciw posłowi w
postępowaniu karnym ulega przerwie na czas trwania mandatu poselskiego. Przez
cały czas trwania mandatu posłowie nie mogą być pociągani do odpowiedzialności
karno-sądowej, karno-administracyjnej i dyscyplinarnej, ani pozbawieni wolności
bez zezwolenia Sejmu. W wypadku schwytania posła na gorącym uczynku zbrodni
pospolitej, jeżeli jego przytrzymanie jest niezbędne dla zabezpieczenia wymiaru
sprawiedliwości, względnie dla unieszkodliwienia skutków przestępstwa, władza
sądowa ma obowiązek bezzwłocznego zawiadomienia o tym marszałka Sejmu dla
uzyskania zezwolenia Sejmu na areszt i dalsze postępowanie karne. Na żądanie
marszałka przytrzymany musi być niezwłocznie uwolniony”.