„Przegląd Współczesny”, tom XXXVII (1931), nr 108, kwiecień, s. 81-98
Nie wolni jesteśmy od obaw: narazimy może Redakcję „Przeglądu
Współczesnego” na zarzut, że otworzyła gościnne łamy swego poważnego organu
złemu obywatelowi, który w porę powszechnej rozterki i waśni domowej pragnie do
każdego z poróżnionych obozów odnosić się z pewnym minimum, przynajmniej,
sympatii i wśród biegunowych sprzeczności szukać zuchwale, a przedwcześnie,
syntezy.
Nie ma niewdzięczniejszego zamierzenia, niż
usiłować mieć rację na wszystkie strony; zawsze śmieszna rola niepowołanego
wiekiem i urzędem mentora nie nęci nas też wcale. Celem tego artykułu nie jest
narzucanie komukolwiek naszych przekonań, nie jest też chęć wywołania dyskusji;
dyskusji mamy w Polsce aż za dużo, a nic bardziej przedmiotu nie zaciemnia, jak
nadmierne o nim pisanie. Celem naszym jest zaznajomić czytelników dobrej woli z
poglądami kogoś, co we Francji nazywałby się „un administré“, tj. zwyczajnego obywatela, który nie będąc
ministrem, posłem, ani uczonym, żyje życiem codziennym i po codziennemu
odczuwa, na własnym i najbliższych swoich życiu, gospodarcze i psychologiczne,
przykre przeważnie, konsekwencje toczącej się w ojczyźnie walki.
Rozbrzmiewające wokoło nas hasło przebudowy
Rzeczypospolitej, zwanej obecnie Reformą Konstytucji, nie jest bynajmniej
hasłem w Polsce nowym. Rozbrzmiało ono po raz pierwszy za pełnego chwały
panowania króla Kazimierza Jagiellończyka i – jak pisałem w innej pracy (vide:
Andrzej Januszowski, Polityka Wielkiej Brytanii,
„Przegląd Współczesny”, styczeń-marzec 1929 r.) – dyskusja trwała przez kilka
wieków, a rok 1795 zastał naród przy tym interesującym zajęciu.
Zmartwychwstała Rzeczpospolita jest jednak
szczęśliwsza od swej przedrozbiorowej poprzedniczki; tamta po trzystu z górą latach
dyskusji zdobyła się na jedną zaledwie ustawę ustrojową – w dniu trzeciego maja
1791 roku. Pokolenie nasze, jeżeli Ciała Ustawodawcze uchwalą jakieś nowe
brzmienie konstytucyjnego tekstu, będzie się cieszyło piątą już z kolei ustawą
zasadniczą (cztery poprzednie są to: dekret z 22 XI 1918 r., uchwały Sejmu z 20
i 23 II 1919 r., Konstytucja z 17 III 1921 r. i ustawa z 22 VIII 1926 r.). Jak
na trzynastoletni niespełna okres trwania państwa rezultat to niepośledni.
Trzynasty rok już żyje Polska w poszukiwaniu
najodpowiedniejszego dla siebie ustroju i wszystkie dotychczasowe próby
zamknięcia tego „okresu organizacji państwa” spełzły na niczym. Czy można
tuszyć, że po uchwaleniu i wejściu w życie ustawy zasadniczej w piątym z kolei
wydaniu, będzie społeczeństwo mogło odetchnąć, będą obywatele mogli sobie
powiedzieć, że teraz mają na jakiś czas (okres jednego ludzkiego pokolenia
przynajmniej) spokój z zagadnieniem ustrojowym, że nie czekają ich dalsze
wstrząsy z tej przynajmniej przyczyny, że stworzona została nareszcie stała
koniunktura polityczna, która jedynie umożliwia pracę codzienną, obliczoną na
dłuższy czas trwania i na trwałe wyniki? Czy można mieć nadzieję, że
społeczeństwo będzie mogło przystąpić do rozwiązania całego szeregu
pierwszorzędnej doniosłości zadań szczegółowych, konkretnych, z tym niezbędnym
dla owocności wszelkiej pracy złudzeniem, że pracuje się dla osiągnięcia
wyników trwałych, których wartości nie zakwestionuje jutro nowa konieczność
reformy wciąż jeszcze niedoskonałego ustroju?
Na to pytanie, warunkowo tylko, dać można odpowiedź
twierdzącą. Reforma Konstytucji będzie definitywna i stworzy tak pożądaną
koniunkturę trwałą: 1) jeżeli będzie odpowiadała temperamentowi narodu, 2)
jeżeli będzie odpowiadała istotnemu rozkładowi i wzajemnemu stosunkowi sił w
obrębie Państwa Polskiego (tj. nie tylko rozkładowi i stosunkowi sił wewnątrz
narodu polskiego działających, lecz także i tym, które przedstawiają żyjące w
państwie niepolskie grupy etniczne i religijne), wreszcie (i to jest bodajże
najpoważniejszy warunek), 3) jeżeli nie będzie ustawą sztywną, stosującą się do
potrzeb czy to poglądów chwili bieżącej, lub, ściślej i trafniej się wyrażając,
do upodobań i interesów grupy chwilowo rządzącej, lecz będzie zawierała
postanowienia umożliwiające uwzględnienie w czasie późniejszym dokonujących się
nieustannie w teraźniejszości i przyszłości zmian w rozkładzie i wzajemnym
ustosunkowaniu sił działających lub działać mogących wewnątrz tego, co nazwać
możemy polskim społeczeństwem państwowym, tj. tych grup lub warstw wśród
obywateli Rzeczypospolitej, które, organizując się bądź pionowo bądź poziomo
wedle kryteriów językowych, religijnych, gospodarczych lub klasowych, uzyskują
prężność dostateczną dla wywarcia faktycznego wpływu na losy państwa.
Nie mam tu bynajmniej na myśli tzw. „klapy
bezpieczeństwa”, tj. formalnego postanowienia, przewidującego zmianę ustawy
zasadniczej po upływie pewnego okresu czasu (art. 142 projektu Reformy
Konstytucji Bloku Bezpartyjnego); doświadczenie wykazało, że tego rodzaju formalne
postanowienia i zapowiedzi, mające świadczyć o dyktowanej głębokim rozumem
stanu skromności swych redaktorów, pozostają martwą literą, skutek praktyczny
mają tylko ten, że społeczeństwo przyzwyczaja się uważać ustawę zasadniczą za
prowizoryczną, tj. za coś, za co właśnie nigdy uważaną być nie powinna, jeżeli
ma przynieść oczekiwany pożytek, którym jest wytworzenie w społeczeństwie
przeświadczenia, że żyje w koniunkturze znajomej i stałej. Na podwalinach
płynnych budować nie można.
Jeżeli zatem mówimy o konieczności uwzględnienia
możliwych, a nawet nieuniknionych, zmian w rozkładzie sił w łonie państwowej
społeczności działających, to mamy na myśli jedynie konieczność ustawowego
utrzymania pewnej równowagi i pewnej harmonii wśród sił działających już w chwili
obecnej, bez stawiania którejkolwiek z nich zapór zbyt sztywnych, czego
wynikiem byłoby, po chwilowym przytłumieniu, tylko wzmożenie jej prężności na
dalszą metę i w konsekwencji nowy wstrząs bądź to w postaci nowej rewizji
Konstytucji w najlepszym razie, bądź też – jeżeli to skutkiem zbytniej
szczelności postanowień ustawy konstytucyjnej nie będzie możliwe – w postaci
znacznie gorszej: przewrotu rewolucyjnego.
Pod tym kątem widzenia rozpatrzeć pragniemy
przedłożony w dniu 6 lutego br. Sejmowy wniosek Klubu Bezpartyjnego Bloku
Współpracy z Rządem „w sprawie zmiany Konstytucji”, pragniemy, wedle możności,
dać odpowiedź na pytanie, co wniosek ten przynosi, czy i jakie sprawy bez
rozwiązania zostawia, jakie daje gwarancje trwałości nowego ustroju, gwarancje
wypływające nie wyłącznie z siły obozu obecnie rządzącego, lecz z własnych
walorów wewnętrznych, zdolnych wpoić w obywateli przekonanie, że nowy ustrój
jest spośród możliwych najlepszy, i tą drogą wpleść go organicznie w życie
narodu.
Wniosek jest niewątpliwie dokumentem
odzwierciedlającym wiernie nastroje i poglądy najliczniejszego w chwili obecnej
– na terenie Sejmu przynajmniej, jeżeli nie w kraju – odłamu polskiego
społeczeństwa politycznego, tj. nie ogółu obywateli, lecz tej części narodu,
która stanowi jego corpus politicum. To samo zupełnie, tylko w odniesieniu do
czasu ich powstania można powiedzieć o poprzednich polskich konstytucjach, tj.
„małej” z roku 1919 i „wielkiej” z roku 1921. Obie one odzwierciedlają nastroje
i poglądy polskiej społeczności politycznej w owej (w czasie tak bardzo
niedalekiej) chwili swego powstania. Jeżeli nawet uwzględnimy okoliczność, że
tamte konstytucje są wynikiem kompromisu, tj. że nie są wyrazem „ideałów”
ludzi, co je uchwalili, podczas gdy wniosek Bloku Bezpartyjnego, jako wniosek,
jest właśnie programem maksymalistycznym, wyrazem „ideału”, który może ulec
pewnym, być może poważnym modyfikacjom – to nie pomylimy się, sądzę, zbytnio,
gdy dla ułatwienia sobie, dalszych rozważań zechcemy Konstytucję z 17 marca
1921 roku z jednej, a projekt Bloku Bezpartyjnego z 6 lutego 1931 roku z
drugiej strony, uważać za punkty krańcowe ewolucji, jaką zdaje się przeszła
polska społeczność polityczna w dziesięcioleciu 1921-1931. Jeżeli Konstytucja
jako produkt kompromisu nie jest zupełnie ściśle tym najpierwszym punktem a
quo, to „projekt”, poza który chyba tendencje reformy, narazie
przynajmniej, nie wyjdą, może być śmiało uważany za punkt ad quod.
Porównanie obu tekstów daje nam tedy pojęcie o
drodze przebytej przez polską myśl polityczną (czy przebytej bezpowrotnie, to
inna sprawa) o wymiarach amplitudy polskiego politycznego wahadła, o tempie, w
jakim się dokonała przemiana pojęć. Dziesięć lat czasu wszystkiego: nie zdążyło
jeszcze posiwieć pokolenie z 1921 roku, a zdążyło przejść drogę od Konstytucji
do Projektu. Czy po uświadomieniu sobie tego nie ogarnie nas niepokój?
Rozmiar amplitudy polskiego wahadła politycznego
był, zdaje się, zastraszająco rozległy, tempo, w którym swoją drogę przebyło,
zastraszająco szybkie.
Artykuł I obu tekstów głosi jednobrzmiąco: „Państwo
Polskie jest Rzeczpospolitą”; teoretycy prawa konstytucyjnego objaśnią nam
dobrotliwie, że różnica między obu ustrojami Rzeczypospolitej, dotychczasowym i
projektowanym, polega na tym, że wedle Konstytucji Polska była „republiką
parlamentarną”, wedle Projektu będzie „republiką prezydencjalną”. Jedno i
drugie jest nieprawdą.
Wedle Konstytucji była Polska w treści swej sejmową
anarchią, wedle Projektu będzie w treści swej monarchią absolutną z formalnym
tylko ograniczeniem czasu panowania monarchy.
I wystarczyło lat dziesięciu dla odbycia drogi od
Konstytucji do Projektu! Jak na naród o tysiącletniej historii mamy jeszcze
dziwnie młodzieńczą płynność, jeżeli nie poglądów, to w każdym razie uczuć i
nastrojów. Gdyby płynność ta była organiczną cechą polskiego charakteru, to
trudno byłoby oprzeć się pokusie, która każe wątpić o trwałości i ostateczności
projektowanej reformy.
Być może jednak, że ewolucja, jaką przebyła w
ostatnim dziesięcioleciu polska myśl polityczna, da się wytłumaczyć działaniem
czynników historycznych, nie zaś tkwiących organicznie w podłożu narodowej
duszy. Osobiście skłonni bylibyśmy szukać na tej drodze wytłumaczenia ciekawego
zjawiska.
Jak Konstytucja, tak i Projekt, nie wydają się być
tworami wyłącznie tylko życiowego doświadczenia i obiektywnego, znającego
charakter i potrzeby społeczności, a wyprzedzającego jej rozwój, rozumu. Sądzę,
że nie dalecy będziemy od prawdy, jeśli uznamy, że na jeden i drugi tekst
wpłynęły w wielkiej mierze chwilowe nastroje, by nie powiedzieć: psychoza.
Zewnętrznie rzecz osądzając, wydaje się, że
Konstytucja i Projekt mają się do siebie jak teza i antyteza, od których jest
niestety równie daleko do upragnionej, definitywnej, organicznej syntezy. Przy
głębszym zastanowieniu się jednak dochodzimy do wniosku, że określenie, iż
Konstytucja i Projekt pozostają do siebie w stosunku tezy i antytezy jest
pozornie tylko słuszne, przeciwieństwa między nimi, acz jaskrawe, są czysto
zewnętrzne, w rzeczy samej zaś oba te tak biegunowo sprzeczne teksty są z sobą
ściśle spokrewnione, jeden od drugiego pochodzi, oba mają wspólne źródło w
instynktach, w dążeniach, w podświadomości narodu.
Projekt jest rodzonym dzieckiem Konstytucji, a
Projekt i Konstytucja mają swój początek w stosunku polskiej społeczności
politycznej do Marszałka Piłsudskiego.
Marszałek Piłsudski stał się w powstającym państwie
postacią centralną, osiową, krystalizacyjną, treścią życia politycznego w
Polsce; walka z nim lub służba i prostowanie ścieżek jemu były to dwa hasła,
skupiające jako tako nieskończoną ilość partii i partyjek, wyrosłych częściowo
z grzybni stronnictw porozbiorowych, częściowo zaś, również jak grzyby, szybko
a nietrwale, na podłożu anarchicznych, mgławicowych nastrojów pozmartwychwstaniowych. On był słońcem, które pociąga za
sobą mniejsze, do mikroskopijnych włącznie, ciała niebieskie i zmusza je, chcą
czy nie chcą, do krążenia w swej orbicie. Już pierwszego dnia istnienia
państwa, jeżeli za ten dzień przyjmiemy datę 11 listopada 1918 roku, było
jasne, że Polska, póki Józef Piłsudski żyje, nie będzie niczyją inną tylko
jego, jego rzeczą, jego można powiedzieć własnością. Obywatele, stanowiący
polskie corpus politicum,
mieli do wyboru bądź to ułatwić mu rządy Polską, bądź też je utrudnić.
Tendencje w jednym i drugim kierunku istniały tym
silniejsze, że właściwością Marszałka jest budzić w ludziach uczucia skrajne,
tj. bądź uwielbienie, bądź też nienawiść. Historia walki o ustrój Polski jest,
jak dotąd, niczym innym, jak historią wzajemnego ustosunkowywania się tych
tendencji w różnych czasach i okolicznościach, przy czym zmaganie się ich
komplikowało się rozmaicie w poszczególnych fazach bądź to czynników
zewnętrznych, obiektywnych, jak wojna i inflacja, bądź też czynników
wewnętrznych, psychicznych, jak kombinacje i zmienne napięcie różnych
osobistych i partyjnych namiętności i fanatyzmów, które w obecnym stadium
rozwoju społeczności polskiej działają zazwyczaj silniej, niż czynniki
obiektywne.
Obie tendencje początek swój i źródło mają w osobie
i indywidualności Marszałka, podobnie jak siły, odśrodkowa i dośrodkowa, mają
wspólne źródło w przyciąganiu centralnego ciała niebieskiego.
Konstytucja marcowa jest produktem rozumowania,
które w ostatecznym skrócie da się streścić jak następuje: „Skoro Piłsudski
Polską rządzić musi, to niech przynajmniej niemożliwością będzie Polską
rządzić”. Projekt Bloku natomiast wychodzi z przesłanek dających się znowu w
ostatecznym skrócie sformułować jak następuje: „Skoro Piłsudski Polską rządzić
będzie, to niech może wszystko, co zechce”. Konstytucja zatem ograniczyła
kompetencję Głowy Państwa do roli notariusza, zaopatrzonego w pewien fundusz
reprezentacyjny, pełnia władzy nominalnie została przekazana Sejmowi, ale
równocześnie zaopatrzono Sejm w ordynację wyborczą, która przy bezstronnym
zastosowaniu (a przy dwóch pierwszych wyborach bezstronnie stosowana była)
dawała w polskich kulturalnych i etnograficznych warunkach gwarancję, że Sejm
nigdy trwałej większości mieć nie będzie, czyli w praktycznym wyniku wyposażała
Polskę w ustrój (jeżeli ten przymiotnik może w ogóle iść w parze z tym
rzeczownikiem) anarchiczny.
W tych warunkach zamach stanu w klasycznej formie
wojskowego pronunciamento był tylko kwestią
czasu. Trzeba było przeczekać, aż anarchia należycie społeczeństwu dokuczy i
znaleźć osobistość odpowiednio zdecydowaną i z odpowiednimi wpływami, by
pociągnąć za sobą potrzebną część siły zbrojnej.
Osobistość taka była od początku; twórcy
Konstytucji marcowej pracowali dla niej, gdy wybierali anarchię jako legalną
formę polskiego ustroju; tam, gdzie nie ma siły legalnej, tym większe pole
działania pozostaje dla siły faktycznej.
Żelazną logiką rzeczy weszła tedy Polska po okresie
anarchicznym w okres zamachowy. Dni majowe były jego pierwszym etapem, etapem
drugim były wybory w jesieni 1930 roku, kiedy trzeba było wybierać między
narzuceniem nowej konstytucji, a wywarciem niezwykle silnej presji na wybory,
by móc pożądaną reformę w Sejmie i w Senacie poprawnie pod względem formalnym
przeprowadzić.
Niedaleka przyszłość pokaże, czy nie czeka nas etap
trzeci zamachu, bo wybory udały się tylko częściowo pomyślnie, tak że
przeprowadzenie reformy ustroju przez ciało ustawodawcze jest jeszcze pod
znakiem zapytania. Nie naszą jest rzeczą przepowiadać, czy i o ile uda się
uniknąć trzeciego jeszcze etapu zamachu stanu, czy też, jeżeli się nie pragnie
powrotu anarchii, trzeba będzie konsekwentnie nań się przygotować. Wolno nam,
przypuszczam, wyrazić nadzieję i życzenie, by jeśli się go nie da uniknąć, był
on wolny od momentów krwawych, towarzyszących dniom majowym, by był czysty od
momentów wysoce niesympatycznych, jakie zupełnie niepotrzebnie, a nawet
szkodliwie, towarzyszyły niestety niektórym, celowym skądinąd, pociągnięciom w
czasie kampanii wyborczej. Którą drogą historia popchnie dalszy rozwój sprawy
konstytucyjnej w Polsce, zależeć będzie, zdaje się, od dalszych losów Projektu
Bloku w Ciałach Ustawodawczych.
Nie zawahamy się przyznać, iż jako całość jest on
nam sympatyczniejszy od Konstytucji marcowej. Tamta była obliczona na negację,
Projekt jest pomyślany konstruktywnie; z dwojga złego lepsze jest absolutum
dominium od anarchii. Nie znaczy to bynajmniej jednak, byśmy mieli nie
zdawać sobie sprawy z niektórych poważnych stron ujemnych, zwłaszcza metod,
jakie stosuje w sprawach, które rozwiązać pragnie i, co może ważniejsze, byśmy
mieli przeoczyć szereg żywotnych dla państwa zagadnień, jakich wcale nie
rozwiązuje, z których istnienia nie zdaje sobie w ogóle sprawy.
Projekt, jak już powyżej mieliśmy sposobność
zaznaczyć, nie tworzy z Polski „republiki prezydencjalnej”, jak utarło się
powszechne mniemanie, podzielane bodajże przez samych autorów.
Pierwotypem takiej republiki są Stany
Zjednoczone Ameryki, których konstytucja federalna przyznaje Prezydentowi
bardzo rozległą władzę wykonawczą i pewien wpływ na prawodawstwo (ograniczone
prawo weta). Prezydent Stanów jednakowo nie ma prawa rozwiązywania Kongresu ani
zarządzania nowych wyborów. Izba reprezentantów zbiera się raz na dwa lata.
Senat obierany jest przez dwuizbowe zgromadzenie prawodawcze poszczególnych
Stanów. Prezydent Stanów Zjednoczonych musi się zatem liczyć z tym, że obok
niego istnieje w państwie druga instancja równorzędna, której nie może usunąć
przez rozwiązanie Izb; w razie konfliktu z Izbami nie może on rozstrzygnąć
żadnej sprawy istotnie ważnej, tj. wymagającej aktu legislatywnego (lub
poważniejszych kredytów), tak iż ograniczyć by się musiał do załatwiania spraw
bieżących. Krótki, dwuletni okres legislatywy Izby Reprezentantów sprawia, że
Prezydent może się bardzo dobrze orientować w zmianach dokonywujących się w
opinii publicznej, ordynacja wyborcza wreszcie, dostosowana do tradycyjnie
istniejącego systemu dwóch tylko partii, ułatwia Głowie Państwa znakomicie
orientowanie się we fluktuacji opinii publicznej. Dzięki zaś tejże samej
okoliczności, że od czasów niemal niepamiętnych istnieją dwie tylko główniejsze
partie, wpływ Prezydenta na przebieg i wynik wyborów jest niewielki, partia
bowiem, do której Prezydent nie należy, jest niemal równie potężna, jak własne
stronnictwo Prezydenta.
Co więcej, wpływ, jaki Prezydent może wywierać na
ustawodawstwo, jest zrównoważony przez wpływ, jaki Izba wyższa Kongresu, tj.
Senat, może wywierać na administrację, nominacje wyższych urzędników bowiem
podlegają zatwierdzeniu Senatu. Dyskrecjonalna niemal władza, jaka przysługuje
speakerowi Izby Reprezentantów (mianuje członków wszystkich komisji
parlamentarnych, decyduje o porządku dziennym obrad Izby, wreszcie dopuszcza
lub nie dopuszcza do głosu poszczególnych członków Izby), czyni i z niego bardzo
poważny, od Prezydenta zupełnie niezawisły czynnik polityczny, z którym liczyć
się trzeba. Tak więc konstytucja Stanów, stworzywszy z Prezydenta i Kongresu
dwie bardzo potężne instytucje od siebie wzajemnie zupełnie niezależne, zmusiła
je tym samym, jeżeli nie do poszukiwania współpracy i harmonii, to przynajmniej
do unikania niepotrzebnych konfliktów.
Nie należy wreszcie zapominać, że kompetencje
Prezydenta Stanów i Kongresu ograniczają się jedynie do spraw federalnych, tj.
tych, które są wspólne wszystkim Stanom, z jakich składają się „Stany
Zjednoczone”; poza tymi sprawami Stany poszczególne cieszą się zupełną
autonomią, by nie powiedzieć słuszniej może jeszcze, pół suwerennością.
Konstytucja Stanów Zjednoczonych zatem ogranicza władzę organów centralnych
również i pod względem rzeczowym, a niewątpliwie dba o „podział władzy”,
opierając funkcjonowanie maszyny federalnej o współdziałanie niezawisłych od
siebie wzajemnie organów. Projektowana konstytucja polska nie wykazuje żadnego
ze znamion, charakteryzujących federalną konstytucję Stanów Zjednoczonych.
Przede wszystkim odnosi się nie do federacji i federalnych spraw szeregu
półsuwerennych Stanów, lecz do jednolitego (w znaczeniu administracyjnym)
niemal zupełnie (wyjątek do pewnego stopnia stanowi województwo śląskie)
obszaru państwowego, przy czym państwo zorganizowane jest, jak dotąd,
centralistycznie (mimo że dużo bardzo i pochlebnie mówi się w Polsce o
decentralizacji i dekoncentracji), z wzmagającymi się raczej niż słabnącymi
tendencjami centralistycznymi.
Projekt, podobnie jak Konstytucja, nie jest wolny
od deklaracji bez prawniczego znaczenia (art. 1 i 2). Sentencja, że prawem
naczelnym jest dobro Państwa, jest może nawet szkodliwa w tekście ustawowym.
Należałoby unikać wprowadzenia do ustaw pięknych sentencji, przeznaczonych z
istoty swojej do ozdabiania postumentów posągów lub sarkofagów. W tekstach
ustawowych są one szkodliwe, prowadzą bowiem do interpretacji nazbyt często
głoszonej, że ponad prawami, ponad Konstytucją istnieje jakieś prawo najwyższe,
superkonstytucja, prawo do „popełnienia gwałtu,
ilekroć wymaga tego racja stanu”, tj. mówiąc wyraźniej, ilekroć Rząd będzie
miał po temu ochotę i siłę. W czasach pokojowych obywatel ma prawo wymagać, by
rządziła nim nie racja stanu, lecz znajomy obyczaj i ustawa, tekstem możliwie
jasna, o interpretacji z góry wiadomej i stałej, tj. niezmienianej znienacka ad
usum poszczególnego wypadku, lecz ewoluującej niepostrzeżenie; bez tego nie
może być mowy o odprężeniu psychicznym, o ustaleniu się koniunktury trwałej,
będącej pierwszym warunkiem owocnej pracy. „Racja stanu” w czasach niewojennych
mści się zawsze niepewnością koniunktury, trudnościami kredytowymi dla państwa
i obywateli, nieobliczalnymi wprost stratami na moralnym i materialnym mieniu
narodu.
Najważniejszym, istotnym artykułem Projektu,
zawierającym całą jego treść, jest artykuł III, głoszący, że: „Najwyższym
przedstawicielem władzy w Państwie Polskim jest Prezydent Rzeczypospolitej”.
Słowa: „najwyższy przedstawiciel” należy, na zasadzie treści Projektu, czytać
raczej: „najwyższy dzierżyciel”, albo „najwyższy piastun”: Prezydent
„przedstawiał” władzę w myśl Konstytucji marcowej, w myśl Projektu niewątpliwie
ją „dzierży”.
Sposób wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej wyobraża
sobie Projekt koniecznie jako wynik walki (odpowiada to widocznie
temperamentowi narodu), przy czym twórcy Projektu przyjęli, jako naturalne
założenie, że walka między Głową Państwa a Ciałami Prawodawczymi jest w Polsce
czymś naturalnym, samo przez się zrozumiałe, wiekuistym, jakimś essentiale Rei Polonae.
Prezydent będzie zatem wybierany drogą plebiscytu (inaczej jak w Stanach
Zjednoczonych, gdzie wybiera się go drogą pośrednich wyborów) spośród dwóch
kandydatów, z których jednego wyznacza zasadniczo ustępujący Prezydent,
drugiego Zgromadzenie Narodowe. Projekt nie zezwala jednak Prezydentowi i
Zgromadzeniu Narodowemu zgodzić się na osobę jednego kandydata, w tym bowiem
wypadku do plebiscytu stanąć muszą z jednej strony kandydat Prezydenta i
większości Zgromadzenia Narodowego, z drugiej kandydat mniejszości Zgromadzenia
Narodowego. Wnioskodawcom nie przyszło zdaje się na myśl, że o tego drugiego
kandydata będzie w praktyce bardzo trudno: któż bowiem podejmie rękawicę, mając
przeciwko sobie i Prezydenta, tj. aparat rządowy, i większość Zgromadzenia
Narodowego, czyli opinię publiczną? Kontrkandydatem zostanie w takim wypadku
chyba jakiś ofiarny zwolennik kandydata Prezydenta po to jedynie, by
zadośćuczyniwszy formalnie wymaganiom konstytucji, umożliwić plebiscyt. Jeżeli
się taki desperat, czy taki męczennik, nie znajdzie, to nie wiadomo, co zrobić
z plebiscytem. Byłoby może znacznie prościej przyjąć za zasadę, że do
plebiscytu nie dochodzi, gdy ustępujący Prezydent i Zgromadzenie Narodowe
wybiorą tego samego kandydata, lub gdy Prezydent swego kandydata nie zgłosi, a
Zgromadzenie Narodowe odda na kogoś dwie trzecie głosów. Celem wyboru
Prezydenta drogą plebiscytu jest, teoretycznie biorąc, zapewnienie obsady
najwyższego urzędu przez osobistości bardzo wybitne, które mogą do imaginacji
tłumów jedynie przemawiać i tłumom się narzucić, podczas gdy Zgromadzenia
Narodowe mają tendencje do wybierania osobistości szarych, mało do wyobraźni
przemawiających (że teoria ta nie ze wszystkim wytrzymuje próbę historii,
świadczy choćby elekcja Michała Wiśniowieckiego drogą plebiscytu, a Poincare’go przez Zgromadzenie Narodowe). W polskim jednak
systemie plebiscytu jednostki wybitne nie będą miały tak wiele szans dostania
się na listę kandydatów, będą musiały bowiem albo pozyskać sobie względy
ustępującego Prezydenta, albo Zgromadzenia Narodowego, najczęściej może tego
ostatniego, gdyż ustępujący Prezydent, o ile sam własnej kandydatury nie
postawi, będzie często skłonny do niekorzystania z prawa nominacji kandydata na
swego następcę, albo w wypadku przeciwnym wysunie kandydata sugerowanego przez
swoją własną rządową większość w Izbie. Tak czy owak zatem będzie się w
praktyce miało do czynienia z dwoma kandydatami Zgromadzenia Narodowego.
Praktycznie zatem biorąc, wprowadzenie do
konstytucji polskiej zasady elekcji viritim
nie daje bynajmniej gwarancji, że Prezydentem Rzeczypospolitej zostanie zawsze
osobistość wybitna; silne natomiast upieranie się przy zasadzie plebiscytu jest
bardzo ciekawym symptomatem psychiki chwili obecnej, pewnej antysejmowej
psychozy, która nie ustąpiła u obozu rządzącego nawet po uzyskaniu większości w
Ciałach Ustawodawczych. Być może, a nawet prawdopodobnie, świadomie lub nie,
odgrywała tu rolę chęć skrojenia Konstytucji na miarę Marszałka Piłsudskiego,
podobnie jak również dla niego redukowano w Konstytucji marcowej władzę
Prezydenta. Piękniej jest bowiem uzyskać kilka milionów głosów w plebiscycie,
niż kilkaset w Zgromadzeniu Narodowym; ten sam rezultat proporcjonalny
przedstawia się bez porównania okazalej w cyfrach absolutnych (zdobywający dwie
trzecie głosów przy trzech milionach głosujących bije przeciwnika o milion
głosów, przy trzech głosujących ten sam rezultat daje większość jednego głosu).
Prezydent raz wybrany będzie przez siedem lat
absolutnym monarchą; ograniczenia jego władzy, przewidziane Konstytucją, nie
wiele mu przeszkadzać będą, podobnie jak Ludwikowi XIV nie przeszkadzały
przywileje stanów i parlamentów. Przede wszystkim posiadać będzie, w razie
sporu o kompetencję, praesumptionem iuris
za sobą; jest przecież „najwyższym przedstawicielem władzy w Państwie”, czyli
że wszelka władza, która wyraźnie nie jest zastrzeżona komu innemu, w jego ręku
spoczywa. W szczególności zwołuje, otwiera, odracza, zamyka i rozwiązuje Sejm i
Senat (art. 10 i 11), a to wedle swego uznania, bo ograniczenie w ust. 2 art.
11 przewidziane (podanie powodu) ma tylko formalne znaczenie; on mianuje
premiera i ministrów, którzy są tylko przed nim odpowiedzialni za celowość swej
administracji; on oznacza i rozgranicza kompetencje poszczególnych ministerstw
i rady ministrów (to samo odnosi się do odpowiedzialności Prezesa Najwyższej
Izby Kontroli, art. 78, ust. ostatni); on jest panem siły zbrojnej (art. 16) i
zarządza corocznie pobór rekruta, przy czym zgoda Ciał Ustawodawczych jest
potrzebna tylko w razie zmiany w wysokości kontyngentu (art. 67); on wreszcie
„w pewnych wypadkach” ma prawo stanowienia o budżecie (art. 77 al. 5 p. c.)
ponad głowami Ciał Prawodawczych. Nie dość na tym: przysługuje mu w szerokim
zakresie władza ustawodawcza (art. 71) i wpływ na skład osobowy Ciał
Ustawodawczych bądź to bezpośredni, przez nominację jednej trzeciej części
senatorów (art. 51), bądź też pośredni, ale bodajże jeszcze skuteczniejszy,
przez przysługujące mu prawo sprawdzania ważności zaprotestowanych wyborów (art.
31 i 52).
Daleka jest droga, którą ubiegliśmy od marcowej
Konstytucji! Tamta pognębiła władzę wykonawczą na rzecz władzy prawodawczej,
której wszechmoc neutralizowana była jedynie chroniczną niezdolnością do
funkcjonowania; konstytucja nowa doprowadza niemalże do absorbcji władzy
prawodawczej przez wykonawczą, nie krępując tej ostatniej właściwie niczym.
Ciała ustawodawcze zatrzymują jedynie formalną egzystencję w myśl zasady, że
„musi być jakiś parlament”; nie będą mogły jednak odegrać żadnej samodzielnej,
nie tylko ujemnej, co byłoby bardzo szczęśliwe, ale nawet i dodatniej roli, nie
będą mogły pełnić żadnej służby wobec państwa, ani nawet wobec siebie samych,
nie nabiorą żadnego poczucia odpowiedzialności ani doświadczenia, gdy po
dwudziestu pięciu latach przyjdzie Zgromadzeniu Narodowemu zwykłą większością
głosów zmienić konstytucję.
Jak już poprzednio zaznaczyliśmy, uwagi krytyczne,
jakie nam studium Projektu nasunęło, nie mają być rozumiane w ten sposób,
jakoby nam tendencje jego, zmierzające do zapewnienia Polsce władzy silnej i
ciągłej, były niesympatyczne; okoliczność, że projekt czyni z Polski monarchię
(w greckim znaczeniu tego słowa, nie zaś w tym, w jakim się w ciągu XIX wieku
słowo to rozumiało), nie ma w sobie nic, co by nas przerażało: zapach kadzidła
milszym jest, niż zapach rozkładającej się demokracji. Upatrujemy jednak w
projekcie pewne i to poważne niebezpieczeństwa, które, zdaniem naszym, usunięte
być winny i usunięte być mogą bez wypaczenia tendencji zasadniczych. Wady
Projektu powstały przypuszczalnie stąd, że został on opracowany pod nastrojem
pewnej konkretnej chwili dziejowej, nie zaś sub
specie aeternitatis,
tj. choćby tylko tych dwudziestu pięciu lat, na jakie trwanie konstytucji
zostało obliczone, – pod panowaniem zatem pewnej psychozy, przyjmującej za
pewnik niezmienny, że w Polsce nie może być mowy o współpracy Głowy Państwa z
Ciałami Ustawodawczymi. Byłoby bardzo smutne, gdyby pogląd ten nie był tylko
psychozą, jak to sądzić bylibyśmy skłonni, lecz wręcz przeciwnie, wypływał z trafnej
oceny trwałej polskiej rzeczywistości.
Nowa Konstytucja ogranicza w sposób daleko idący
Ciała Ustawodawcze: 1) przez prerogatywę Prezydenta do wydawania w bardzo
szerokim zakresie rozporządzeń z mocą ustawy, 2) przez przyznanie prawa
Prezydentowi obchodzenia się w pewnych wypadkach bez zgody Izb w sprawach
budżetowych, 3) przez uchylenie rzeczowej odpowiedzialności ministrów i Prezesa
Najwyższej Izby Kontroli wobec Ciał Ustawodawczych, 4) przez pozbawienie Ciał
Ustawodawczych prawa dorocznego uchwalania kontyngentu rekruta, 5) przez
prerogatywę Prezydenta orzekania o ważności zakwestionowanych wyborów, 6) przez
prerogatywę Prezydenta dowolnego rozwiązywania Izb, 7) przez daleko idące
ograniczenie immunitetu poselskiego, 8) przez dopuszczalność pozbawienia,
poszczególnych posłów mandatu poselskiego.
Sądzimy, że ograniczenia te w sumie poszły
cokolwiek za daleko, że mianowicie Prezes Najwyższej Izby Kontroli powinien
mieć więcej niezawisłości od władzy wykonawczej, i że rozstrzyganie o ważności
zakwestionowanych wyborów do Sejmu powinno być poruczone niezawisłemu organowi
sędziowskiemu. Gospodarka finansowa Państwa sprawowana będzie przecież przez
Rząd, który wedle nowej konstytucji będzie Rządem Prezydenta, przeprowadzenie
wyborów do Sejmu należeć będzie również do Rządu Prezydenta: – kontrola nad
prawidłowością gospodarki (nie o celowość tu przecież chodzi) i kontrola nad
prawidłowością wyborów powinna zatem być sprawowana przez władze niezawisłe
bezpośrednio od władzy wykonawczej, inaczej będzie bardzo trudno uniknąć
demoralizacji i samowoli jej poszczególnych organów, a ta, raz zakorzeniona,
bardzo jest trudna do usunięcia. Każdy rząd, rząd silny i trwały więcej niż
którykolwiek, ma olbrzymie możności wywierania wpływu na wybory; nie sprzeciwia
się naszym kontynentalnym pojęciom, jeżeli z wpływów swoich korzystać będzie,
chodzi jednak o to, by była gwarancja, że wywieranie przez rząd wpływu na
wybory nie przejdzie w dziedzinę mechaniki.
Uzasadniać tego postulatu szerzej chyba nie
potrzeba. Groźba rozwiązania Izb jest w ręku Prezydenta bronią bardzo skuteczną
przeciw sejmowej samowoli; nowa konstytucja uniemożliwia Izbom działalność
szkodliwą, nie trzeba jednak uniemożliwiać im spełniania funkcji pożytecznej,
jaką jest dawanie obywatelom niezmiernie cennego złudzenia, że mają w stolicy
państwa swych własnych, nie zaś narzuconych lub przemyconych, przedstawicieli,
i jaką jest dostarczona Głowie Państwa możność zapoznania się ze zmianami
opinii publicznej. Przy nadmiernym wpływie, niekontrolowanym przez organ niezawisły,
administracji na przebieg i wynik wyborów, Prezydent nie będzie miał nigdy
pewności, czy wyłonione z wyborów Izby istotnie mogą być uważane za wyraz
opinii narodu. Jeden i drugi, bardzo doniosły cel, będzie nieosiągalny, jeżeli
Rząd będzie wiedział, a obywatel będzie posądzał, że wybory zawsze się „jakoś
zrobi” i nic z tego potem nie wyniknie. Konstytucja, jeżeli ma być trwała, musi
przede wszystkim wywołać przy swym wejściu w życie wrażenie, że zamyka
definitywnie okres „zamachowy”, że otwiera długi okres „normalny”, w którym
życie narodu rozwija się od wewnątrz, a więc organicznie, nie zaś wyłącznie pod
wpływem, mniej lub więcej mechanicznego, działania Rządu, usprawiedliwionego w
okresie zamachowym smutną koniecznością, nieusprawiedliwionego niczym jako stan
normalny, chyba u niezdolnych do własnego życia narodów.
Projektowana reforma konstytucji odnosi się tylko
do stosunku władz prawodawczej i wykonawczej, we wszystkich innych działach
Projekt Bloku Bezpartyjnego utrzymuje przeważnie w dosłownym brzmieniu (106
artykułów na ogólną sumę 143), gdzieniegdzie wprowadzając tylko stylistyczne
lub redakcyjne poprawki, postanowienia Konstytucji marcowej. Poza ważną
niewątpliwie sprawę wzajemnego ustosunkowania władz nie wychodzą
zainteresowania Projektu, i ta fragmentaryczność uwypukla jeszcze silniej cechy
doraźności, jakie zdawało się nam w nim dostrzegać i co doprowadziło nas do
twierdzenia, że Projekt, mimo swego charakteru antytezy w stosunku do
Konstytucji marcowej, zrodził się z nastrojów w istocie swojej bardzo podobnych
do tych, wśród których zrodziła się Konstytucja. Przypuszczamy, że nastroje te
nie są chyba wiekuiste. Obawiać się należy, że jeżeli Projektu nie oczyści się
z tej kardynalnej wady, a nastroje chwili się zmienią (co w Polsce nie jest
niemożliwe), okaże się wkrótce, że Konstytucja polska, piąta z rzędu,
gwałtownie potrzebuje nowej reformy.
Reasumując, powiedzieć należy, że trudno jest
stawiać nowej Konstytucji, o ile by weszła w życie w postaci Projektu,
horoskopy długiej trwałości, po pierwsze dlatego, że amplituda ruchów polskiego
wahadła politycznego jest zbyt rozległa, a tempo samego ruchu zbyt szybkie, po
drugie dlatego, że piąta Konstytucja Rzeczypospolitej, podobnie jak jej
poprzedniczka marcowa, jest produktem tej samej, niezdrowej zdaniem naszym,
atmosfery dostrajania ustaw zasadniczych państwa do dorywczych wymagań chwili.
O trwałości ustrojów decyduje nie – choćby
najbardziej precyzyjny technicznie, rzeczowo najmądrzejszy – tekst ustaw
konstytucję formułujących, decydujące znaczenie ma tu opinia publiczna,
nieświadoma nawet, lecz podświadoma. „Ustrój”, by był trwały, musi wejść w
obyczaj, tj. przestać być ustawą, a stać się czymś organicznie z życiem
społeczeństwa związanym, niepodlegającym dyskusji rytmem tego życia, a to nie
może się stać, jeżeli poważny odłam społeczeństwa (poważny liczebnie i
jakościowo zwłaszcza) uważa ustrój państwa za zły i pozostaje w stosunku do
niego w stanie chronicznej opozycji.
Losy Konstytucji marcowej są dostatecznym chyba
dowodem, jak niebezpiecznie jest, jeżeli chwilowa większość wykorzystuje swą
chwilową przewagę dla przeforsowania tekstu nie aprobowanego przez większość
istotną i trwałą, tj. większość przedstawiającą rzeczywiste siły w
społeczeństwie działające; a jeżeli korektywą ustrojów zbyt słabych i
rozprzęgających się jest zamach stanu, to korektywą ustrojów zbyt silnych są
zamachy skrytobójcze i rewolucje.
W krajach anglosaskich znają od dawna prawdę, że
najsilniejsze teksty są bardzo słabe, jeżeli nie poprze ich podświadoma
aprobata tych nawet kół, które formalnie przeciwko nim się opowiedziały przy
głosowaniu w Izbie, dlatego też zwleka się tam z reformami, dopóki nie okaże
się pewne, że można liczyć na taką podświadomą aprobatę opozycji. Dlatego też
reformy bywają tam trwałe, amplituda politycznego wahadła jest tam nierozległa,
a ruch jest spokojny. W Polsce obawiać się należy, że politycy nie zdają sobie
jeszcze sprawy z istnienia tego najważniejszego bodaj prawidła politycznej
psychologii; rozpęd politycznego wahadła skutkiem nadmiernej jego amplitudy
bywa zazwyczaj tak wielki, że przelatuje ono, własnym ciężarem niesione, zbyt
daleko poza punkt równowagi po to, by po bardzo krótkim czasie odbywać drogę
powrotną. Jeżeli chodzi o wzmocnienie władzy Głowy Państwa, to stwierdzić można,
że w chwili obecnej opinia polityczna w kraju, nie wyłączając opozycji,
wypowiedziała się afirmatywnie; chodzi o to teraz, by obóz rządzący nie uległ
pokusie wyjścia zbyt daleko poza maksymalne ustępstwa, na jakie poważna
opozycja jawnie lub skrycie godzić się gotowa. Jeżeli pokusa okaże się zbyt
silna, żywotność „piątej” konstytucji polskiej będzie wątpliwa. Pokusa słaba z
pewnością nie będzie, bo Polska znajduje się w tej chwili w tym stadium swego
politycznego rozwoju, że różnica dzieląca poszczególne obozy polega raczej na
nienawiści przeciwnika, niż na rozbieżności programów, i walka polityczna ma
więcej na celu destrukcję, tj. zgnębienie osobiste oponenta, niż konstrukcję,
tj. przeprowadzenie swego programu i utrwalenie raz przeprowadzonego w opinii narodu.
Projekt piątego z kolei tekstu ustawy zasadniczej w
Polsce zajmuje się tylko stosunkiem władz wykonawczej i prawodawczej, pomija
zaś niemal zupełnie milczeniem inne dla przyszłości Państwa pierwszorzędnej
doniosłości zagadnienia, zagadnienia bodajże donioślejsze niż sama kwestia
rozdziału władzy. Jeżeli chodzi o strukturę Ciała Ustawodawczego, to, poza
wprowadzeniem czynnika nominacji przy zestawianiu składu Senatu, wszystko
zostaje po dawnemu; podnosi się cenzus wieku o cztery, względnie 5 lat, i na
tym koniec. Sejm i Senat wychodzą nadal z tych samych pięcioprzymiotnikowych
wyborów, co przy Konstytucji marcowej, z tą różnicą jedynie, że teraz Senat
będzie tylko o sześć nie zaś o dziesięć lat „starszy” od Sejmu, pozostając
nadal reprezentacją tłumu i cyfry, nie stając się reprezentacją organizacji
gospodarczych i jakości.
Poza sprawą struktury Izb Ustawodawczych,
zbagatelizowaną przez Projekt, istnieją trzy pierwszorzędnej doniosłości
dziedziny, których projekt nie chciał rozwiązywać, a są to sprawy: organizacji
samorządów, sprawy tzw. mniejszości narodowych i sprawy organizacji
gospodarczej narodu. Sprawy te żelazną siłą konieczności narzucą się niebawem i
załatwić je będzie trzeba, jeżeli państwo ma uniknąć przewlekłych kryzysów
gospodarczych i bardzo poważnych wstrząśnień. Konstytucja marcowa zbyła
zagadnienia te frazesami, które dosłownie przepisane zostały w Projekcie. Życie
się tym nie zadowoli: nie jesteśmy jeszcze bliscy tej koniunktury znajomej i
stałej, bez której nie może być prawidłowego rozwoju.
Nie znaczy to wszakże, byśmy mieli być pesymistami.
Powtórzyć raz jeszcze można i trzeba, że Projekt w porównaniu z Konstytucją
przedstawia się jako postęp, że ogólne jego tendencje zostały w znacznej mierze
zaakceptowane przez społeczeństwo; chodzi więc o to, by rozpęd aktualnej
obecnie, fragmentarycznej reformy nie poszedł zbyt daleko, by nie rzucił w
społeczeństwo zarzewia oporów i przewrotów, by tekst, który stanie się ustawą
zasadniczą, nie był na tyle sztywny, by miał utrudniać rozwiązanie szeregu
wymienionych powyżej zagadnień, które domagają się poważnego zajęcia się nimi,
– wreszcie, by chwila załatwiania sprawy reformy konstytucji na terenie
ustawodawczym była pierwszą chwilą odprężenia nieznośnej atmosfery jadu i
nienawiści, którą zmuszeni jesteśmy oddychać, – odprężenia uświadamiającego
zwycięzcom i zwyciężonym dwie prawdy przeoczane dotąd: 1) że dzieliły ich
momenty uczuciowej przeważnie, a nie rzeczowej, natury, 2) że przeciwnik
polityczny jest to raczej cenny współpracownik, którego zadaniem jest
utrzymywać nas w równowadze wewnętrznej, a nie wróg osobisty, którego należy
unicestwić, jeżeli się samemu nie chce być zniszczonym.
Nie w zmianie tekstów, lecz w zmianie atmosfery
politycznej, w ewolucji psychiki narodu, leży gwarancja trwałości ustrojów, i
tę – banalną, zdawałoby się, a zbyt często zapoznawaną – prawdę przypomnieć
było celem niniejszej pracy.